IV SAB/Po 42/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. R. na bezczynność Związku [...]"S." w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Związek [...] "S." w C. do załatwienia wniosku skarżącego P. R. z dnia [...] marca 2013r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3. zasądza od Związku [...] "S." w C. na rzecz skarżącego P. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]marca 2013 r. P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Związku [...] "S." w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Dnia [...] marca 2013 r. skarżący drogą elektroniczną, powołując się na art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) złożył do Związku [...] "S." wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej dotyczącej pełnej zawartości wszystkich zatwierdzonych przez Walne Zgromadzenie Związku protokołów z Walnych Zgromadzeń za okres 2004 do 2013 r. Pismem z dnia [...]marca 2013 r. organ poinformował skarżącego, że protokoły Zgromadzenia Związku za lata 2004 - 2012 są dostępne wyłącznie w formie papierowej, a od roku 2013 będą zamieszczane w wersji elektronicznej po uprzednim przyjęciu przez następne Zgromadzenie Związku i podpisaniu przez Przewodniczącego Zgromadzenia. Jednocześnie w piśmie tym zwrócono się do skarżącego o określenie i sprecyzowanie czy jest on zainteresowany protokołami Walnych Zgromadzeń Związku w formie papierowej. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący w piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. wskazał, że jego wniosek był wystarczająco precyzyjny jeśli chodzi o przedmiot, zakres i formę informacji publicznej, o którą wnioskowałem. W swoim piśmie skarżący podniósł, że utartym poglądem w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych jest, iż postać cyfrowa to nie tylko dokument wytworzony w formie cyfrowej (np. komputerowy plik tekstowy), ale także zeskanowany dokument, który w swojej oryginalnej formie pozostaje w formie papierowej. Zdaniem skarżącego prośba o sprecyzowanie pisma z dnia 14 marca br. i określenie się czy jest zainteresowany protokołami Zgromadzenia Związku w wersji papierowej jest zupełnie chybiona. Dalej skarżący wskazał, że jeśli wytworzenie wnioskowanej informacji w postaci cyfrowej (skan do pliku) i przesłanie jej za pomocą poczty elektronicznej (zgodnie z wnioskiem) jest niemożliwe, to mając na uwadze art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosi o powiadomienie pisemne wnioskodawcy o powodach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz wskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może zostać udostępniona niezwłocznie Pismem z dnia [...] marca 2013 r. P.ł R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Związku [...] "S." w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...]marca 2013 r. oraz o uzupełnienie Biuletynu Informacji Publicznej [...] ([...]) o wnioskowaną informację publiczną. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. drogą elektroniczną wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zawartości wszystkich protokołów z obrad Zgromadzenia [...] za okres 2004-2013 (Załącznik nr 1). Mimo istnienia ustawowego obowiązku do wykonania wniosku w terminie do 14 dni organ pozostał w bezczynności. Skarżący zwrócił uwagę, że związki międzygminne to specyficzne korporacje prawa publicznego tworzone przez samorządy gmin na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) w drodze porozumień zatwierdzanych następnie uchwałami rad tych gmin, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Szczegółowe zasady tworzenia związków międzygminnych zawiera Rozdział 7. Związki i porozumienia międzygminne w.w. ustawy (art. 64-73a). Zgodnie z Art. 69. ust. 3. "Do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy". Zatem z art. 11b ust. 2. ustawy o samorządzie gminnym wynika jednoznacznie, że protokoły z obrad zgromadzenia związku powinny być dostępne i jawne. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, po przedstawieniu dotychczasowej wymiany korespondencji, że obecnie staraniem Biura Związku dokonuje się kwerendy dokumentacji związanej z działalnością Związku Międzygminnego, w tym również dokumentacji związanej ze statutową działalnością Zgromadzenia Związku oraz Zarządu Związku. Po dokonaniu kwerendy dokumentów przedłożony zostanie stosowny wniosek na Walne Zgromadzenie Związku o udostępnianie dokumentów w wersji elektronicznej. Organ wyjaśnił, że czynione są starania kompleksowego zinformatyzowania prac Biura i pracowników Związku co spowodowane jest również nowymi zadaniami nałożonymi ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która wprowadza obowiązkowo z dniem 1 lipca br. nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi. Wskazując na powyższe organ wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualne jej oddalenie w całości. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił uwagę, że Związek funkcjonuje już od roku 2004, a obecnie w skład Związku wchodzi 21 podpoznańskich gmin. Zatem działalnością Związku w zakresie zagospodarowania odpadami objętych jest kilkaset tysięcy mieszkańców. Mając na uwadze szeroką dyskusję w temacie tzw. ustawy śmieciowej i wiele wątpliwości mieszkańców w tym zakresie uważam, że tym bardziej jawność i przejrzystość działalności Zgromadzenia Związku i Zarządu Związku winna być absolutnym priorytetem wynikającym zarówno z obowiązującego w Polsce prawa, ale także z uwagi na zapewnienie przyzwoitej jakości przekazu i komunikacji ze społeczeństwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – dostępny w na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym miejscu zauważyć należy, że związek międzygminny ma na celu realizację zadań publicznych, co wynika z regulacji zawartych w art. 64 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Ponadto z informacji zawartych na stronie internetowej Związku ([...]) wynika, że Związkowi powierzone zostały zadania stanowiące zadania własne gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Na stronie internetowej czytamy również, że "zadaniem Związku Międzyminnego "[...]" jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie tworzenia warunków niezbędnych do utrzymania porządku i czystości na terenach gmin tworzących Związek w dziedzinie gospodarki odpadami komunalnymi(...)." Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje, tj. protokoły Walnych Zgromadzeń Związku Międzyminnego "[...]" są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. W przedmiotowej sprawie zwrócić również należy uwagę, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei z art. 14 ust. 1 powoływanej ustawy wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust 2.) Przenosząc rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że składając wniosek drogą elektroniczną skarżący wniósł o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej dotyczącej pełnej zawartości wszystkich zatwierdzonych przez Walne Zgromadzenie Związku protokołów z Walnych Zgromadzeń za okres 2004 do 2013 r. Organ nie kwestionował, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Organ ustosunkowując się do złożonego wniosku poinformował skarżącego, że protokoły Zgromadzenia Związku za lata 2004 - 2012 są dostępne wyłącznie w formie papierowej, a od roku 2013 będą zamieszczane w wersji elektronicznej po uprzednim przyjęciu przez następne Zgromadzenie Związku i podpisaniu przez Przewodniczącego Zgromadzenia. Jednocześnie w piśmie tym zwrócono się do skarżącego o określenie i sprecyzowanie czy jest on zainteresowany protokołami Walnych Zgromadzeń Związku w formie papierowej. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z cyt. norm wynika, że powiadomienie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, ze wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, obwarowane jest zarówno terminem, w którym wnioskodawca ma się ustosunkować do propozycji organu, jak i rygorem, który podlega zastosowaniu w przypadku niezłożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Dla przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej proceduje zgodnie z ustawą, wymagane jest, by powiadomienie o potrzebie sprecyzowania wniosku zostało opatrzone rygorem i terminem na jego realizację. Zamieszczenie tych elementów w powiadomieniu wpływa bowiem na dalszy tok procedowania, a wobec braku sprecyzowania wniosku – pozwala podmiotowi zobowiązanemu na podjęcie czynności zmierzających do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji publicznej, co uzasadnia konieczność stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). W przedmiotowej sprawie po pierwsze organ w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nie powołał się na brak możliwości technicznych udostępnienia informacji publicznej w formie żądanej przez skarżącego, jedynie powołał się na fakt dostępności protokołów wyłącznie w formie papierowej. Ponadto organ w piśmie tym co prawa zażądał sprecyzowania wniosku, to jednakże nie zakreślił terminu ani nie określił rygoru. Ponadto w ocenie Sądu sam fakt posiadania wyłącznie wersji papierowej protokołów nie oznacza jednocześnie braku możliwości technicznych udostępnienia tych protokołów w wersji elektronicznej. Zwrócić również należy uwagę, co wynika z odpowiedzi na skargę, że organ podjął już działania zmierzające do udostępnienia dokumentów w wersji elektronicznej. Z powyższego wynika, że de facto organ dysponuje możliwościami technicznymi udostępnienia żądanych danych w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Tym samym należy stwierdzić, iż organ pozostaje w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bezczynności, gdyż nie udzielił informacji publicznej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, ani też nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Związku w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Jednocześnie Sąd mając na uwadze, że organ w odpowiedzi na wniosek niezwłocznie po jego otrzymaniu poinformował skarżącego o możliwości uzyskania żądanych dokumentów w formie papierowej, a więc podjął działania zmierzające do udzielenia żądanej informacji publicznej aczkolwiek w innej formie niż wskazana przez skarżącego, uznał, iż bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała rażącego charakteru. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do uzupełnienia Biuletynu Informacji Publicznej wskazać należy, że przepisy prawa nie dają Sądom możliwości do wydania takiego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 Ppsa orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien albo udostępnić skarżącemu żądana informację w formie przez niego wskazanej albo w razie braku środków technicznych umożliwiających powyższe winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i jednoczesnym wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Przy czym żądanie sprecyzowania wniosku winno zostać opatrzone rygorem i terminem na jego realizację.