IV SAB/Po 43/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 2. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. grzywnę w wysokości [...] ([...] [...]) złotych 3. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Sygn. IV SAB/Po 43/13 Uzasadnienie Dnia [...].03.2013 r. A. W. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Kontrolując przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził co następuje: Pismem z dnia [...] października 2006 r. A. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sz. z [...] września 2002 r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurnika o powierzchni [...] m2 i obsadzie [...] na terenie działki nr [...] w miejscowości K. Na skutek rozpoznania powyższego wniosku dochodziło do kilkakrotnego wydawania negatywnych dla wnioskodawcy decyzji, następnie uchylanych prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z tym, że w roku 2008 r. doszło do wyeliminowania dwóch decyzji SKO na skutek autokontroli. Przed wniesieniem skargi na bezczynność ostatnim orzeczeniem merytorycznym jakie zapadło w przedmiotowej sprawie był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r. sygn. IV SA/Po 520/11 którym Sąd uchylił decyzję SKO w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję SKO z [...].01.2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. w dniu [...] listopada 2011 r. A. W. powołując się na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 poz. 270) dalej P.p.s.a. wezwał SKO w P. do zaprzestania bezczynności i wydania decyzji po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15.09.2011 r. IV SA/Po 520/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. IV SA/Po 110/12 wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. grzywnę w wysokości [...] zł za przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku WSA z 15.09.2011 r. IV SA/Po 520/11. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.10.2012 r. sygn. II OSK 1604/12 została oddalona. W międzyczasie podczas toczącej się sprawy, której przedmiotem było niewykonanie wyroku WSA w Poznaniu z 15.09.2011 r. IV SA/Po 520/11 – Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] zawiesiło postępowanie celem ustalenia następców prawnych Z. K. Postępowanie podjęto dnia 14.11.2012 r. (vide: postanowienie SKO.[...]). Ostatecznie do wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło [...] grudnia 2012 r. nr [...] i po ponownym rozpoznaniu [...] lutego 2013 r. nr [...] z tym, że decyzje z [...].02.2013 doręczono stronom [...] i [...] kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie zaprzeczając temu aby pozostawało w bezczynności i zarzucając, że do dnia [...] kwietnia 2013 r. skarga na bezczynność do Kolegium nie wpłynęła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z póź.zm.) zakres przedmiotowy skarg i na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 14 p.p.s.a. uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia ) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego ( wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SAB 37/00). W niniejszej sprawie organ wprawdzie przed wniesieniem sprawy wydał decyzję [...].02.2013 r. – jednakże doręczył ją skarżącemu dopiero [...].04.2013 r. i to w sytuacji kiedy skarga na bezczynność wbrew twierdzeniom organu w odpowiedzi na skargę – wpłynęła do organu [...].03.2013 r. Z tych też powodów w ocenie Sądu brak było podstaw do oddalenia skargi, z uwagi jednak na to, że na etapie wyrokowania brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji, w tym zakresie postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a należało umorzyć (pkt 3 wyroku). Oceniając jednak kwestię bezczynności organu przy załatwieniu niniejszej sprawy należało wziąć pod uwagę pełną teść art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa). Wykładnia i zastosowanie art. 149 ppsa wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonanie ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), oraz 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r. ). Celem tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa, co pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Toteż prawidłowa wykładnia art. 149 ppsa nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian ( tak NSA w postanowieniu z dnia 26.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 –cbois). Należy podnieść więc, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, prze organ administracyjny decyzji lub postanowienia bądź wydanie aktu i jego brak doręczenia przed wniesieniem skargi nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na postawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 2 ppsa). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, sąd- uwzględniając skargę – jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa a stosownie do art. 149 § 2 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 ppsa jest również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny organowi. Odmienna wykładnia art. 149 ppsa prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania , o którym mowa w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego (dalej kc) za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach ppsa oraz kpa. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa a art. 149 ppsa, jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność miała miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacz, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 kc, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawo nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania akt, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ. Przechodząc, do oceny niniejszego postępowania należało przyjąć, że organ przy załatwieniu sprawy pozostawał w bezczynności przez kilkanaście miesięcy. Akta administracyjne o wyroku w sprawie IV SA/Po 520/11 zwrócono do organu [...].11.2011r. Wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku były precyzyjne i dotyczyły obowiązku ustalenia następców prawnych jednego ze zmarłych uczestników oraz rozważenia jedynej przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 7 K.P.A. Dopiero po 3 miesiącach doszło do zawieszenia postępowania celem ustalenia następców prawnych zmarłego uczestnika. Po kolejnych 10-miesiącach podjęto postępowanie i w grudniu wydano decyzję. Kolejna decyzja po ponownym rozpoznaniu sprawy zapadła dopiero po 2 miesiącach, i po prawie półtora miesiąca od jej wydania została doręczona stronom. Mając powyższe ustalenia na uwadze należało przyjąć że przy kolejnym rozpoznaniu sprawy następiło kwalifikowane naruszenie prawa, a to art. 35, 36 K.P.A. o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie oceniając całokształt sprawy należało orzec z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny ( art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a). Ponieważ organ ostatecznie załatwił sprawę Sąd wymierzył grzywnę w kwocie [...] zł uznając, że będzie ona miała dostateczne działanie prewencyjne i represyjne o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. KP