IV SAB/Po 49/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] grudnia 2016 r. Spólka A (zwana dalej również "skarżącą") złożyła do Wójta Gminy (zwanego dalej również "Wójtem" lub "organem administracji publicznej") wniosek o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu w studium działki numer [...], obręb B.. W dniu [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy wydał zaświadczenie nr [...], iż zgodnie z obowiązującym studium działka o numerze [...] znajduje się na terenie gruntów rolnych oznaczonym na rysunku studium kolorem żółtym, część działki znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...] i pod projektowaną drogę. Jednocześnie Wójt poinformował, że przedmiotowa działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak Rada Gminy C. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia takiego planu. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca, powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zwróciła się do Wójta o precyzyjne wskazanie, na jakiej podstawie organ administracji publicznej stwierdził w zaświadczeniu nr [...], że kolor żółty na rysunku studium oznacza teren gruntów rolnych oraz o precyzyjne podanie powierzchni przeznaczenia zabudowy jednorodzinnej [...] i pod projektowaną drogę na działce [...]. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Wójt wyjaśnił, że informacja o o przeznaczeniu przedmiotowego gruntu udzielone zostały na podstawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz na podstawie informacji uzyskanej z rejestru gruntów. Wójt stwierdził także, że w zaświadczeniach nie określa się powierzchni wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego funkcji terenów. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca podniosła, że pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. nie obejmuje odpowiedzi na pytanie o wskazanie podstawy, na jakiej Wójt w zaświadczeniu przyjął, że kolor żółty na rysunku studium oznacza teren gruntów rolnych. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Wójt wskazał, że odpowiedź na wniosek została już udzielona pismem z dnia [...] stycznia 2017r. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca ponownie zwróciła się z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytanie zadane w punkcie 1 wniosku z dnia [...] stycznia 2017 roku. Wskazała, iż oczekuje wyjaśnienia, który konkretnie zapis w treści (jaka jednostka redakcyjna tekstu prawnego) bądź rysunku studium stanowił podstawę dla przyjęcia tezy, że wskazany przez skarżącą teren stanowi teren rolniczy. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Wójt ponownie wskazał, że odpowiedź na wniosek została już udzielona pismem z dnia [...] stycznia 2017r. W dniu [...] marca 2017 r. skarżąca po raz kolejny zwróciła się do Wójta o udzielenie jednoznacznej, konkretnej i wyczerpującej odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2017 r. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Wójt ponownie stwierdził, że odpowiedź na wniosek została już udzielona. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Spółka A złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta wnosząc o - zobowiązanie organu administracji publicznej do niezwłocznego rozpoznania złożonego przez skarżąca wniosku i udzielenia odpowiedzi na pytanie na jakiej podstawie (na podstawie którego konkretnie zapisu w treści studium bądź rysunku studium) Wójt stwierdził w zaświadczeniu nr [...], że kolor żółty na rysunku studium oznacza teren gruntów rolnych - w terminie czternastu dni; - zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy i podniesiono, że wobec faktu, iż kolejne prośby i monity w sprawie nie doprowadziły do podjęcia przez Wójta wnioskowanych czynności, a działania organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie były pozorne i nie zmierzały do załatwienia sprawy, skarżąca zmuszona była podjąć decyzję o złożeniu skargi na bezczynność Wójta Gminy lub przewlekłe prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Wójt zaznaczył, że pytanie postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej było w istocie pytaniem o podanie jednostek redakcyjnych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiących podstawę wydanego zaświadczenia. Jeśli skarżąca nie była zadowolona z treści wydanego zaświadczenia, to przysługiwały jej odpowiednie kroki prawne w tym zakresie (np. złożenie kolejnego wniosku o wydanie zaświadczenia). Zdaniem organu administracji publicznej w zaświadczeniu nie ma obowiązku wskazywania uzasadnienia prawnego, a także interpretacji prawnej przepisów gminnych na podstawie których uznaje za zaistniały dany stan faktyczny, a do tego sprowadza się w istocie zapytanie skarżącej. W ocenie Wójta żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej. Przedmiotem takiego wniosku nie może być żądanie dokonania przez organ wykładni przepisów prawa. Skoro zatem wniosek skarżącej nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, albowiem w zakresie pojęcia informacji publicznej, wynikającej z tej ustawy, nie mieszczą się uzasadnienia prawne wydawanych przez organ administracji publicznej zaświadczeń, decyzji, postanowień, jak i innych aktów wydawanych w ramach wykonywania funkcji z zakresu administracji publicznej, to organ nie miał obowiązku, informacji tej udzielać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Wójta w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedz na pytanie na jakiej podstawie organ administracji publicznej stwierdził w zaświadczeniu nr [...], że kolor żółty na rysunku studium oznacza teren gruntów rolnych. Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty są informacją publiczną oraz czy Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest bowiem zbadanie w pierwszej kolejności, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że Wójt Gminy jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącą stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; zwanej dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udostępniania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji uregulowane zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawarto definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12;http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie stanowi także informacji publicznej polemika z zapadłym rozstrzygnięciem czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 872/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki właśnie charakter ma w ocenie Sądu informacja objęta żądaniem skarżącej. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytanie na jakiej podstawie organ administracji publicznej stwierdził w zaświadczeniu nr [...], że kolor żółty na rysunku studium oznacza teren gruntów rolnych. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzedzony został poprzedzony wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działki o nr [...] i w istocie zmierzał do zakwestionowania informacji wskazanych przez organ administracji publicznej w wydanym zaświadczeniu. W ocenie Sądu wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. nie dotyczył sfery faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Do takiej informacji nie znajduje jednak zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dla Sądu orzekającego w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że skarżącej chodzi o wykładnię przepisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Informacja o sposobie wykładni studium nie jest w ocenie Sądu informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W świetle powyższego uznać należało, iż organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Skoro bowiem żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, to organ administracji publicznej ograniczając się do poinformowania skarżącej, iż oceny że działka wskazana we wniosku jest gruntem rolnym dokonał na podstawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz informacji uzyskanej z rejestru gruntów uchronił się przed możliwością skutecznego przypisania mu bezczynności w niniejszej sprawie. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.