IV SAB/Po 53/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu postanawia 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącemu Stowarzyszeniu "M. " z siedzibą w P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. (data wpływu do WSA w Poznaniu: [...] marca 2022 r.) Stowarzyszenie "M. " z siedzibą w P. , reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. G. W., wniosło skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w P. . W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz że upłynęło pół roku, a organ w żaden sposób tej sprawy nie załatwił. Dodatkowo wskazano, że niniejsza sprawa poprzedzona została ponagleniem z dnia [...] lutego 2022 r., które również nie zostało rozpoznane. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieuprawniony, ewentualnie oddalenie skargi. W opinii organu zachodzi podstawa do odrzucenia skargi, albowiem nie spełniono przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, ponieważ nie wydano postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia "M. " do udziału w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zawsze bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "P.p.s.a."). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, dostępne orzecznia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia stwierdził, że Wójt Gminy pismem z [...] lipca 2021 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w P. . Wskazał, że niniejsza skarga na bezczynność powyższego organu została poprzedzona ponagleniem z dnia 3 lutego 2022 r., które nie zostało w żaden sposób rozpoznane. Z treści skargi wynika więc, że dotyczy ona bezczynności Wójta w rozpoznaniu sprawy zmiany sposobu użytkowania terenu, a nie w rozpoznaniu ponaglenia. Dlatego należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy rzeczone stowarzyszenie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia bezczynności organu do Sądu Administracyjnego w tejże sprawie. Faktem jest, że w niniejszej sprawie nie zostało wydane postanowienie o jakim mowa w przepisie art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a.") tj. o dopuszczeniu Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony postępowania. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§ 1). Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny możliwe jest uznanie stowarzyszenia za stronę mimo niewydania przez organ postanowienia o dopuszczeniu go do postępowania. Jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia oraz doręczał pisma, postanowienia, decyzje, to fakty te należy uznać za dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu. Skoro taka organizacja poprzez działania faktycznie została dopuszczona do udziału w sprawie, to posiada również prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 329/10 oraz z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2310/11 oraz powołane w tych rozstrzygnięciach wyroki, dostępne CBOSA). Innymi słowy kwestia konieczności wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może mieć przesądzającego znaczenia dla oceny, czy organizacji przysługuje przymiot strony (tak NSA w wyroku z dnia 17 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 855/88; ONSA 1990, nr 1, poz. 3; oraz wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2014/09; CBOSA). Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić jednak należy, że w świetle zgromadzonych akt administracyjnych sprawy, nie zostały spełnione wskazane wyżej kryteria do uznania stowarzyszenia za stronę postępowania administracyjnego. Niniejsze postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki nr [...] w P. , zostało wszczęte z urzędu, a zawiadomiony o tym został jedynie właściciel przedmiotowej działki, T. R., więc wśród adresatów nie było Stowarzyszenia "M. ". Z akt organu administracji wynika, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] w P. . Stowarzyszenie nie było wzywane do wzięcia w niej udziału, ani faktycznie żaden jego przedstawiciel nie był obecny na miejscu. Kolejną czynnością jakiej dokonał organ w niniejszej sprawie było zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. pismem z dnia [...] października 2021 r. o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie. Wśród adresatów tego zawiadomienia ponownie znajdujemy tylko właściciela działki, natomiast brak wśród nich skarżącego Stowarzyszenia. Jedynym przejawem uczestniczenia Stowarzyszenia "M. " w postępowaniu administracyjnymi dotyczącym działki nr [...] w P. jest wiadomość e-mail z dnia [...] lipca 2021 r. kierowana do Wójta Gminy z prośbą o podjęcie działań (k. 3 akt adm.). W odpowiedzi na to pismo organ udzielił informacji Stowarzyszeniu, że [...] lipca 2021 r. wszczęto postępowanie administracyjne na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie w dniu [...] lutego 2022 r. wpłynęło do Urzędu Gminy P. ponaglenie Stowarzyszenia "M. " na bezczynność Wójta Gminy, albowiem od wszczęcia postępowania minęło pół roku, a organ sprawy w tym czasie nie załatwił. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. kierowanym do pełnomocnika Stowarzyszenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pozostawiło wniesione ponaglenie bez rozpoznania argumentując, że w sprawie nie zostało wydane postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie, a zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. prawo do wniesienia ponaglenia przysługuje tylko stronie postępowania. Podsumowując, więc w sprawie nie sposób uznać, że Stowarzyszenie "M. " jest stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, gdy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Nie może zatem wnieść skargi organizacja społeczna, która została z mocy prawa wyłączona od udziału w postępowaniu administracyjnym, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż przepisy prawa nie przewidują takiej formy jej udziału w postępowaniu, lub z własnej woli nie wzięła udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym mimo istnienia takiej możliwości (H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 50). Podstawowym, więc wymogiem dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów innych osób jest jej uczestnictwo – z mocy postanowienia organu – w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. na prawach strony. Takie ukształtowanie wymogów legitymacji pozwala na odróżnienie sytuacji wniesienia skargi w cudzej sprawie przez organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony od popierania skargi przez taką organizację, ale wniesionej przez inny podmiot w celu ochrony swojego interesu prawnego. Przepis art. 50 P.p.s.a. legitymację skargową organizacji społecznej ściśle wiąże z uprzednim przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. i tylko w takich sprawach jej upatruje (Wyrok WSA w Warszawie z 14.02.2014 r., IV SA/Wa 2032/13, LEX nr 1460983). Skoro więc w niniejszej sprawie nie zostało wydane postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia "M. " do udziału sprawie, a także nie można uznać, że faktycznie w tym postępowaniu uczestniczyło, mimo braku wydania tegoż postanowienia, w konsekwencji stwierdzić należy, że Stowarzyszenie nie miało także legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga Stowarzyszenia na bezczynność organu podlega, zatem odrzuceniu. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu skarżącemu uiszczonego wpisu w wysokości [...] zł (pkt 2 postanowienia) znajduje swoje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1) P.p.s.a., stosownie do którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.