IV SAB/Po 65/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi K. P., J. W. i K. J-J. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. Zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2012r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 2. Zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżących K. P., J. W., K. J-J. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] kwietnia 2012 r. do Urzędu Miejskiego w [...] (dalej: "Urząd Miejski") wpłynął wniosek radnych Rady Miejskiej w [...]: K. P., K. J-J., J. W., M. N., M. S., B. S., D. M. i A. P., z dnia [...] kwietnia 2012 r., o udostępnienie na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej: "ustawa o informacji publicznej", w skrócie "u.d.i.p.") wszystkich dokumentów związanych z rozliczeniem dotacji przekazanej w latach 2010–2011 [...] Klubowi Sportowemu [...]" (dalej: "MKS"). W odpowiedzi, pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r., Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") udzielił informacji o wysokości otrzymanej przez MKS w roku 2011 dotacji z budżetu Gminy [...] (dalej: "Miasto") na realizację poszczególnych projektów-zadań z zakresu rozwoju sportu, o liczbie osób, które skorzystały z ww. zadań, i o przeznaczeniu środków z dotacji, a także załączył kserokopie sprawozdań końcowych z wykonania zrealizowanych w 2011 r. zadań. Nadto udzielił informacji o wysokości dotacji w 2010 r. i sposobie jej spożytkowania przez MKS oraz załączył kserokopie sprawozdań końcowych z wykonania zadań zrealizowanych w 2010 r. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. (data wpływu od Urzędu Miejskiego: [...] maja 2012 r.) D. M., K. P., M. N., J. W. oraz K. J-J. zawnioskowali o udostępnienie "pozostałych dokumentów związanych z rozliczeniem dotacji" przekazanej MKS w latach 2010-2011. Podkreślili, że dotychczas Burmistrz przekazał wyłącznie sprawozdania z wykonania dofinansowanych zadań, zaś wnioskodawcy domagają się udostępnienia także pozostałej dokumentacji związanej z rozliczeniem dotacji, tj.: ofert na realizację zadania publicznego, umów podpisanych z organizacją pozarządową na realizację zadania publicznego, kserokopii faktur zakupów i umów. Pismem z dnia 23 maja 2012 r. Burmistrz przekazał część dokumentacji wyjaśniając, że udostępnienie kserokopii faktur umów w terminie ustawowym nie jest możliwe z uwagi na konieczność przeanalizowania materiału pod kątem ochrony zamieszczonych danych. Wskazał, że udostępni informację do dnia [...] lipca 2012 r. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz zawiadomił wnioskodawców o przygotowaniu w siedzibie Urzędu Miejskiego, do wglądu, kserokopii faktur zakupów i umów związanych z rozliczeniem dotacji przekazanej MKS z budżetu Miasta w latach 2010-2011. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. K. P., J. W. i K. J. –J. (dalej: "Skarżący") złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę "w związku z nieudostępnieniem przez Burmistrza Miasta [...] pełnej dokumentacji" i wnieśli o zobowiązanie tego organu do udostępnienia dokumentów rozliczenia dotacji, w szczególności faktur z pełnymi danymi firm, wykazu imion i nazwisk osób korzystających ze środków publicznych, stypendystów oraz stron umów cywilnoprawnych. W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że Burmistrz odpowiadając na pierwszy wniosek (z dnia [...] kwietnia 2012 r.) udostępnił jedynie sprawozdanie, które pozbawione zostało, poprzez zamazanie, danych związanych z podmiotami korzystającymi z przekazanych środków publicznych osobowych (m.in. nazw firm, imion i nazwisk osób, z którymi podpisywano umowy cywilnoprawne). Na pozostałe, brakujące elementy informacji publicznej nie została wydana żadna decyzja, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przygotowane przez organ w reakcji na drugi wniosek (z dnia 09 maja 2012 r.) kserokopie dokumentów również zostały pozbawione podstawowych danych: zamazano imiona i nazwiska osób oraz nazwy podmiotów gospodarczych będących stronami umów, nie ujawniono imion i nazwisk osób pobierających stypendia oraz wszelkiego rodzaju wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że wnioskowana informacja publiczna została udostępniona zgodnie ze złożonymi wnioskami i z poszanowaniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie danych osobowych", w skrócie "u.o.d.o."), ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 27 września 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Udostępniono ponad 3.000 stron dokumentów, z czego 2.500 stron to dokumenty księgowe. Dokonana ze względu na ustawę o ochronie danych osobowych anonimizacja udostępnianych kserokopii dokumentów polegała na zakreśleniu danych osobowych na umowach i fakturach oraz zakreśleniu danych firm, z którymi beneficjent wszedł w stosunek prawny. Na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. Skarżący oświadczyli, że aktualnym pozostaje ich wniosek z dnia 09 maja 2012 r., który obejmuje całość żądania udzielenia informacji skierowanego do organu. Pełnomocnik organu wskazał zaś, że żądana informacja publiczna została Skarżącym udostępniona, a zanonimizowane dane nie stanowią informacji publicznej, dlatego w zakresie odmowy ich udostępnienia nie wydano decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, gdyż – jak zasadnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowym – sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 15.07.2011 r., I OSK 667/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi należy podkreślić, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec milczenia organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a organem co do charakteru żądanej informacji, a także co do zasad i trybu lub ewentualnie zakresu jej udostępnienia (por. wyrok NSA z 12.07.2011 r., I OSK 610/11, CBOSA). Z pism zalegających w aktach administracyjnych sprawy, treści skargi oraz odpowiedzi na skargę wynika, że ocena charakteru żądanych informacji nie była początkowo przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Strony zgodnie przyjmowały, że jest to informacja publiczna, która jednak – według stanowiska organu – w pewnej części (co do określonych danych) nie może być udostępniona z uwagi na ustawową ochronę danych osobowych. Dopiero na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. pełnomocnik organu podniósł, że nieudostępnienie określonych danych wnioskodawcom podyktowane było tym, iż organ nie uznał tych danych za informację publiczną. Należy w tym miejscu podkreślić, że na obecnym etapie, z uwagi na stwierdzone uchybienia w działaniu organu w zakresie wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, stanowcze przesądzenie przez Sąd charakteru nieudostępnionych informacji byłoby przedwczesne; co więcej, byłoby nawet niemożliwe, a w każdym razie znacznie utrudnione, a to z uwagi na utajnienie nieudostępnionych danych przez organ (poprzez nieprzezroczyste zamazanie) także w dokumentacji przekazanej Sądowi. Nie sposób dokonać kategorycznej oceny danych, które nie zostały przez organ bliżej określone (opisane), a zarazem zostały usunięte z dokumentów źródłowych w sposób uniemożliwiający ich identyfikację. Niemniej jednak Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art.6 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o: (a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, (b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, (c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, (d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, (e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, (f) długu publicznym, (g) pomocy publicznej, (h) ciężarach publicznych. W świetle cytowanego przepisu w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie powinno budzić wątpliwości, że informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym (np. w formie dofinansowania / dotacji ze środków publicznych), w tym także jego późniejsze rozdysponowanie przez beneficjenta takiego dofinansowania. W szczególności Sąd w składzie obecnym podziela pogląd, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (zob. wyrok WSA w Opolu z 30.09.2010 r., II SAB/Op 12/10, CBOSA; por. też wyrok WSA w Warszawie z 26.02.2010 r., II SAB/Wa 192/09, CBOSA). Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury wystawione przez wykonawcę umowy (por. wyrok WSA w Opolu z 09.12.2010 r., II SAB/Op 27/10, CBOSA). Podsumowując, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, i to choćby na zasadzie korzystania z zasilenia ze środków publicznych. Taki charakter ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów lub przekazanych przez nie środków publicznych. Fakt, iż konkretna informacja stanowi informację publiczną, nie oznacza jeszcze, że winna ona być w ogóle udostępniona wnioskodawcy (choćby w części), a tym bardziej, że winna być udostępniona w całości. Choć bowiem zasadą jest, że informacja publiczna podlega udostępnieniu, to jednak zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stwierdzenie, że dana informacja mieści się w katalogu informacji ustawowo chronionych skutkować będzie odmową jej udostępnienia przez organ, do którego skierowano żądanie, przy czym zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. taka odmowa winna przybrać formę decyzji administracyjnej. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy żądane informacje zawierają dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1510/11, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunty niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku, gdy Burmistrz uważa, że – jak wynika z Jego odpowiedzi na wnioski Skarżących oraz z odpowiedzi na skargę – udostępnienie in extenso żądanych materiałów nie jest możliwe z uwagi na zawarte w nich dane prawnie chronione, to nie może On poprzestać na usunięciu tych danych z udostępnianych dokumentów, ale powinien co do nich wydać także decyzję odmowną. Decyzja taka winna wskazywać w szczególności informacje (dane) objęte odmową – określone rodzajowo, z konieczności w sposób cechujący się pewnym, acz możliwie jak najmniejszym, stopniem ogólności (jak np.: "dane identyfikujące drugą stronę umowy będącą osobą fizyczną / osoba prawną", "dane trenerów zatrudnionych przez MKS" itp.) – a także wskazywać konkretną normę prawną stanowiącą podstawę takiej odmowy. Innymi słowy, treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części (co do określonych rodzajów lub kategorii danych) musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała intersubiektywną weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej. Ponieważ Burmistrz nie udostępnił niektórych danych z zakresu wnioskowanej przez Skarżących informacji publicznej, z powołaniem się na konieczność ochrony tych danych, bez jednoczesnego wydania w tym zakresie stosownej decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to, w ocenie Sądu, dopuścił się tym samym bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżących z dnia [...] maja 2012 r., przynajmniej w zakresie właściwej formy odmowy udostępnienia informacji publicznej (analogicznie wyrok WSA w Rzeszowie z 27.04.2011 r. II SAB/Rz 15/11, "Wspólnota" z 2011, Nr 23, s. 46). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując Burmistrza do załatwienia wniosku z dnia 9 maja 2012 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Należy podkreślić, że w zależności od wyników oceny dokonanej przez organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, załatwienie wniosku w odniesieniu do poszczególnych rodzajów (kategorii) nieudostępnionych dotychczas informacji (danych) powinno polegać na podjęciu jednego z następujących działań: (1) na udostępnieniu danych, (2) na odmowie udostępnienia, wyrażonej w formie decyzji administracyjnej, ewentualnie – gdyby organ doszedł do przekonanie, że określone dane nie stanowią jednak informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. – (3) na powiadomieniu o takim swym stanowisku wnioskodawców, pismem informacyjnym (por. postanowienie NSA z 13.03.2007 r., I OSK 243/07, CBOSA), z przytoczeniem argumentacji uzasadniającej nieuznanie określonego rodzaju (kategorii) danych za informację publiczną. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji, uwzględniając poniesiony przez każdego ze Skarżących koszt wpisu (po 100 zł).