IV SAB/Po 69/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu załatwiającego wniosek D. P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz D. P. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 257 złotych (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Wyrokiem z dnia 18 października 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 2108/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2011 r., IV SAB/Po 49/10 umarzające postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi D.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej PINB ). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że radca prawny G. W., działając w imieniu D. P., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: Ppsa) wniósł o zobowiązanie PINB do zakończenia postępowania w sprawie ustalenia legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski oraz zasądzenie od PINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 837 zł. W skardze zarzucono PINB naruszenie art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. – dalej kpa ). Uzasadniając zarzut podano, że WSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., IV SA/Po 449/09 uchylił decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: WWINB) nr ... z dnia ... maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB znak: [...] z dnia [...] marca 2009 r., a wydanie powyższego wyroku spowodowało "powrót do sytuacji" sprzed 2 września 2008 r.; tj. daty wydania pierwszej - uchylonej decyzji w przedmiotowej sprawie. A zatem w obrocie prawnym pozostało wezwanie do usunięcia prawa z dnia [...] października 2007 r., tj. de facto podanie o wszczęcie postępowania na żądanie strony w sprawie ustalenia legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. Pełnomocnik skarżącej podał, iż pomimo wezwania PINB do załatwienia sprawy i wniesienia zażalenia do WWINB oraz wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy sprawa nie została do tej pory załatwiona. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., wznowił postępowanie administracyjne, uznając, iż w tym przypadku zachodzi przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa bowiem D. P. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...]organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej PINB z [...] marca 2009 r., znak [...] w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, zlokalizowany w S. przy ul. O., gmina K., ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. Umarzając postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi D.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja załatwiająca sprawę zapadła przed wniesieniem skargi, tym samym też przed dniem wyrokowania. Decyzją tą jest decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], w której organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej PINB z [...] marca 2009 r., znak [...]. Zdaniem WSA nie ma znaczenia dla oceny sprawy ze skargi na bezczynność pod kątem reguł wskazanych w art. 149 § 1 Ppsa, że decyzję tę wydano w postępowaniu wznowieniowym, a nie w trybie zwykłym, jak żąda skarżąca, bowiem podjęcie decyzji w tym trybie było następstwem skomplikowania postępowania w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski przy ulicy O. [...] w S., gmina K., na działce nr [...] przez Państwa O.. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości ww. orzeczenia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż ocena WSA, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. w swej istocie stanowi wykonanie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. jest błędna, bowiem WSA nie uwzględnił faktu prowadzenia przez PINB w tej sprawie dwóch różnych postępowań (zwyczajnego i nadzwyczajnego), ale o innym zakresie i przedmiocie postępowania. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd II instancji podkreślił, iż w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wydanie przez sąd orzeczenia o umorzeniu postępowania możliwe jest więc w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednak, że powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji powinien więc wydać orzeczenie merytoryczne, ponownie oceniając zasadność skargi D.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. mając na uwadze stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 290/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dla oceny zasadności skargi wniesionej przez skarżącego zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej od wcześniejszego postanowienia tutejszego Sądu, uchylając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa zaskarżone orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 Ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji ponowna analiza postępowania przed organem administracji prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W dniu [...] sierpnia 2007 r. D. P. złożyła wniosek do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski zlokalizowanego na działce Państwa O.. Organ nie wszczął postępowania w tej sprawie, uznając, iż wnioskodawczyni nie jest stroną w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w związku z zawiadomieniem Organu przez J. O. o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, dokonał kontroli, która nie stwierdziła żeby Inwestor przystąpił do wcześniejszego użytkowania obiektu gospodarczego jako inwentarskiego. Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] września 2008 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski zlokalizowanego na działce Państwa O.. Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Organu II instancji z dnia [...] października 2008 r. i przekazana do ponownego rozstrzygnięcia ze względu na uchybienia formalne. Następnie w dniu [...] listopada 2008 r. organ I instancji wydał dwie decyzje. Pierwszą umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie żądania przeprowadzenia kontroli pod kątem dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski zlokalizowanego na ul. O. [...] w S., a drugą decyzją uznał, iż D. P. nie jest stroną postępowania. Obie ww. wymienione decyzje PINB w K. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] stycznia 2009 r. Ponownie rozpoznając sprawy PINB w K.w dniu [...] marca 2009 r. wydał dwie decyzje. Pierwszą o nr [...], w której umorzył postępowanie w sprawie wszczętej z urzędu, a będącą konsekwencją zawiadomieniem organu przez J. O. o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Drugą o nr [...] PINB w K. umorzył postępowanie administracyjne z wniosku D. P.. W motywach uzasadnienia podniesiono, iż w ocenie organu D. P. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym użytkowania budynku gospodarczego jako inwentarskiego. Decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne z wniosku D. P. - jako nieuprawnionego podmiotu nie posiadającego legitymacji procesowej strony. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu wniosła D. P.. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Sąd uznał, że wnioskodawczyni posiada legitymację strony postępowania dotyczącego budynku gospodarczego użytkowanego jako inwentarski, znajdującego się w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Jednocześnie Sąd wskazał, że przyznanie pozycji strony postępowania oznacza jedynie, że skarżąca będzie mogła skutecznie wszcząć postępowanie, natomiast nie przesądza o tym jak to postępowanie się zakończy. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa. Na organie ciąży także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 13 sierpnia 2007 r. Z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Nadto w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98, LEX nr 48688). W rozpoznawanej sprawie, organ nie tylko zakończył postępowania we wskazanym wyżej terminie, ale też nie zakończył go w terminie wskazanym w postanowieniu W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić iż, mimo upływu ponad czterech lat od dnia złożenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r., we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Ponadto jeśli się również zważy, że przed wystąpieniem ze skargą do sądu skarżąca skorzystała ze środka przeciwdziałania bezczynności organu w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa, to przy uwzględnieniu sposobu rozpatrzenia tego zażalenia przez organ wyższego stopnia skargę na bezczynność należało uznać za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 ppsa wyznaczyć organowi termin do załatwienia wniosku skarżących w stosownej formie procesowej. Sąd uznał, że wyznaczony w wyroku termin jest wystarczający do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Uwzględniając skargę, sąd również stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie rażącego charakteru bezczynności organu wskazać wprawdzie należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała art. 149 Ppsa, wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość - przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 maja 2011 r. Od tego dnia do dnia rozprawy minęło prawie osiem miesięcy, w ciągu których organ pozostawał wciąż w bezczynności. Zważywszy, że przed wejściem w życie wspomnianej ustawy organ przez lata pozostawał w bezczynności, to ośmiomiesięczny okres bezczynności po jej wejściu w życie uznać należy za rażące naruszenie prawa. Zasady ustalania wysokości zwrotu niezbędnych kosztów postępowania uregulowane są w art. 205 ppsa, który w § 2 przewiduje, iż do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednakże nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Stosownie do treści art. 205 § 3 ppsa, zawierającego delegację do stosowania odrębnych przepisów w zakresie ustalania wysokości przysługujących należności stronie, do określania stawek opłat za czynności radców prawnych reprezentujących stronę stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. – dalej rozporządzenie). Zgodnie z treścią § 2 cytowanego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Podstawę zasądzenia opłaty, o której mowa w cytowanym powyżej przepisie, stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia, stanowią stawki minimalne określone w rozdziałach 3 - 4, przy czym opłata ta nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy. Zdaniem Sądu nakład pracy radcy prawnego jak i rodzaj oraz stopień zawiłości niniejszej sprawy nie uzasadniają w ocenie Sądu przyznania wynagrodzenia w wysokości wyższej niż stawki minimalne określone w §14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia. Udział pełnomocnika w całym postępowaniu ograniczał się do złożenia skargi. Ponadto przedmiotowa sprawa dotycząca bezczynności organu w ocenie Sądu nie uzasadnia przyznania wynagrodzenia w wysokości wyższej od minimalnej. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 200 ppsa orzekł jak pkt 3 sentencji wyroku.