IV SAB/Po 77/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy w przedmiocie wznowienia postępowania 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Gminy T. Podgórne na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SAB/Po 77/19 Uzasadnienie Pismem z dnia 28.02.2019r. S. W. (dalej jako: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy sprawy o ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej decyzją z dnia 30.01.2013r., nr [...] domagając się uwzględnienia skargi przez uznanie, że organ dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończonej wydaniem decyzji z dnia 30.01.2013r., nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem z 01.10.2012 r., którym skarżący zażądał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r.) na terenie działki o nr ewid. [...] i części działki nr [...] położonej w miejscowości S., gmina T. Podgórne. Pismem z dnia 10.10.2012r. zawiadomiono wnioskodawcę o wszczęciu postępowania. W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji sporządzonej przez urbanistę - M. K. w dniu 30.10.2012r. Wójt Gminy pismem z dnia 22.11.2012 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy do Starosty [...], Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w P., Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Baranowo, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wójt Gminy pismem z dnia 30.11.2012 r. zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 3.01.2013 r. z uwagi na konieczność uzyskania stosownych uzgodnień oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania. Ostatnie uzgodnienie Prezesa Urzędy Lotnictwa Cywilnego zostało doręczone do Wójta Gminy w dniu 18.12.2012 r. Wójt Gminy pismem z dnia 21.12.2012 r. zawiadomił stronę o zebranych materiałach. Wójt Gminy pismem z dnia 2.01.2013 r. zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31.01.2013 r. z uwagi na konieczność zawiadomienia wszystkich stron postępowania. Wójt Gminy decyzją z 30.01.2013r. nr [...] 2012 po rozpatrzeniu wniosku S. W. z dnia 1 października 2012 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r.) na terenie działki o nr ewid. [...] i części działki nr [...] położonej w miejscowości S., gmina T. Podgórne, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. S. W. w dniu 18.01.2019r. złożył zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania sprawy zakończonej decyzją. W dniu 11.02.2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] postanowiło uznać ponaglenie za nieuzasadnienie z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji decyzją. Pismem z dnia 25.02.2019r. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy Sadach sprawy o ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej decyzją z dnia 30.01.2013r., nr [...] domagając się uwzględnienia skargi przez uznanie, że organ dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga dotyczy prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem skargi. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie z wniosku S. W. w przedmiocie warunków zabudowy zostało prawomocnie zakończone decyzją nr [...] z dnia 30.01.2013r., a skarga na przewlekłe załatwienie sprawy wpłynęła do Urzędu Gminy T. Podgórne w dniu 28.02.2019r., tj. po przeszło 6 latach od prawomocnego zakończenia postępowania, którego dotyczyła skarga na przewlekłość. Organ wniósł o oddalenie skargi, opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 skarżący oraz członkowie jego rodziny złożyli około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy w zakresie wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie. Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarżący pismem z 19.01.2019r. (k. 72 akt adm.) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie (błędnie nazwane zażaleniem) na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 30.01.2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 11.02.2019 r. uznało w/w ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji ww. decyzją o nr [...] Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2 b p.p.s.a.). Sąd wskazuje, że mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wyjaśnia, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem decyzji sporządzono w dniu 30 października 2012 r. (k. 34 akt adm.). Następnie 22 listopada 2012 r., po upływie kolejnych 23 dni bez dokonania żadnych czynności w sprawie, organ wystąpił do różnych organów o uzgodnienie decyzji. Niezrozumiałe jest oczekiwanie 23 dni po sporządzeniu projektu decyzji na przesłanie go do uzgodnienia. Po 8 kolejnych dniach w dniu 30 listopada 2012 r. organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 3 stycznia 2013 r. (k. 56 akt adm.). Wskazano na konieczność zawiadomienia stron postępowania i dokonania uzgodnień. 18 grudnia 2018 r. organ otrzymał ostatnie uzgodnienie z Urzędu Lotnictwa Cywilnego (k. 55 akt adm.). Następnie po 3 dniach czyli 21 grudnia 2012 r. organ zawiadomił o zebranych materiałach. Następnie organ znowu zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w dniu 2 stycznia 2013 r., do 31 stycznia 2013 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odebrała zawiadomienie 7 stycznia 2013 r., a S. W. 14 stycznia 2013 r. Decyzję wydano dopiero po kolejnych 2 tygodniach, czyli 30 stycznia 2013 r. Badając zasadność złożonej skargi należało uwzględnić, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy złożeniem wniosku (16 października 2012 r. wersja wniosku po zmianie) a wydaniem decyzji w dniu 30 stycznia 2013 r. minęło 3,5 miesiąca. W tym czasie, odstępy czasowe pomiędzy kolejnymi czynnościami organu były nieuzasadnione charakterem sprawy. Przede wszystkim przewlekłość organu wyrażała się przez niepodjęcie żadnych czynności w okresie od 30 października 2012 r. (sporządzenie projektu decyzji) do 22 listopada 2012 r. (przesłanie projektu decyzji do uzgodnień organów). Po 8 kolejnych dniach w dniu 30 listopada 2012 r. organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 3 stycznia 2013 r. (k. 56 akt adm.). Wskazano na konieczność zawiadomienia stron postępowania i dokonania uzgodnień. 18 grudnia 2018 r. organ otrzymał ostatnie uzgodnienie z Urzędu Lotnictwa Cywilnego (k. 55 akt adm.). Następnie po 3 dniach czyli 21 grudnia 2012 r. organ zawiadomił o zebranych materiałach. Następnie organ znowu zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w dniu 2 stycznia 2013 r., do 31 stycznia 2013 r. GDDKiA odebrała zawiadomienie 7 stycznia 2013 r., a S. W. 14 stycznia 2013 r. Decyzję wydano dopiero po kolejnych 2 tygodniach, czyli 30 stycznia 2013 r. Z tych powodów, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Dlatego dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął pod uwagę fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.