IV SAB/Po 8/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann ( spr. ) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z 21 listopada 2012 r. B. P. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") skargę na bezczynność "Urzędu Gminy W." (dalej: "Urząd Gminy"). Wyrokiem z 06 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 100/12, WSA m.in. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej wniosku B. P. – "skargi" do Przewodniczącego Rady Gminy W. z dnia "8 sierpnia 2011 r." (pkt 3 sentencji wyroku). W uzasadnieniu sąd wskazał, że na rozprawie w dniu 06 marca 2013 r. Skarżąca cofnęła skargę w części dotyczącej bezczynności w rozpoznaniu wniosku określonego w skardze jako "wniosek zawarty w skardze na Wójta Gminy W." (tj. w adresowanej do Przewodniczącego Rady Gminy W. "skardze", opatrzonej datą "8 grudnia 2011 r."). Pismem z 17 stycznia 2013 r. B. P. wniosła do WSA w Poznaniu, za pośrednictwem Rady Gminy W. (dalej "Rada Gminy"), skargę na bezczynność tego organu w zakresie: "zaniechania wykonania zadań przez właściwe organy, naruszenia praworządności lub słusznych interesów obywateli, przewlekłego i biurokratycznego załatwiania spraw". Zarzucając naruszenie: – art. 10 oraz art. 12 pkt 2, 13 i 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej: "ustawa o dostępie do informacji publicznej", w skrócie "u.d.i.p."), a także – art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, Skarżąca wniosła o: (1) zobowiązanie Rady Gminy do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz (2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. Z uzasadnienia skargi i materiałów zebranych w aktach sprawy wynika, że pismem z 08 sierpnia 2012 r. [omyłkowo opatrzonym datą "8 sierpnia 2011 r." - uw. Sądu], skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy, Skarżąca, na podstawie art. 227 k.p.a,. złożyła skargę na zaniedbania w pracy Wójta Gminy W. (dalej: "Wójt"). W piśmie tym zawarła również wniosek o: – udostępnienie stenogramu bądź materiału audio z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami, odbytego w dniu 06 lipca 2012 r. w Urzędzie Gminy; – pociągnięcie osoby sporządzającej, oraz odpowiedzialnej za sporządzenie protokołu z naruszeniem przepisów prawa, do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa. W skardze do Sądu Skarżąca zarzuciła, że pomimo upływu okresów przewidzianych prawem na odpowiedź, informacja publiczna nie została udostępniona ani nie została wydana decyzja administracyjna o odmowie udzielenia tej informacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Na wstępie organ zaznaczył, że "skarga" Skarżącej z 8 sierpnia 2012 r. skierowana do Przewodniczącego Rady Gminy zostało błędnie oznaczone datą "2011" rok. Dalej wyjaśnił, że bezzwłocznie po otrzymaniu tego pisma Przewodniczący Rady Gminy poinformował Skarżącą, że skarga zostanie rozpatrzona przez Radę Gminy na najbliższej sesji, i skierował skargę do rozpatrzenia i zaopiniowania przez komisję Rady Gminy. Po uzyskaniu stanowiska komisji, Rada Gminy na posiedzeniu w dniu 27 września 2012 r. wyraziła swoje stanowisko wobec wniesionej skargi w uchwale nr XXI/163/2012, w której stwierdzono, że skarga jest bezzasadna. Uchwała wraz z uzasadnieniem została wkrótce po jej podjęciu opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy. W tym stanie rzeczy organ ocenił skargę jako niezrozumiałą. Nadto Rada Gminy podkreśliła, że w żadnym miejscu tej skargi – wniesionej bez wątpienia na podstawie art. 227 k.p.a., co wynika z jej treści – Skarżąca nie przywoływała ani też nie wskazywała jakichkolwiek przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu obecnie w skardze do Sądu Skarżąca "przekabaca" status swego pisma z 08 sierpnia 2012 r., usiłując osadzić to pismo na gruncie przepisów ww. ustawy. Jest to celowa manipulacja podjęta przez Skarżącą obok całego szeregu innych działań, jakie podejmuje ona po to, aby nie dopuścić do uchwalenia zmian planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości, gdzie Skarżąca ma swoją daczę. W piśmie procesowym z 18 marca 2013 r. Skarżąca odniosła się do twierdzeń odpowiedzi na skargę, wskazując na fakt zawarcia przez nią w przedmiotowym piśmie ("skardze") z 08 sierpnia 2012 r. dwóch wniosków oraz podkreślając, że żadne z otrzymanych w reakcji na tę skargę pism organu do tych wniosków się nie odnosi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie, w związku z obligatoryjną kontrolą dopuszczalności skargi, należy podkreślić, że wcześniejsze wniesienie przez B. P. skargi do WSA w Poznaniu na bezczynność Wójta w sprawie (m.in.) niezałatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej zawartego w "skardze" do Przewodniczącego Rady Gminy z 08 sierpnia 2012 r. i umorzenie przez ten Sąd wyrokiem z 06 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 100/12, postępowania sądowoadministracyjnego w tej części nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu niniejszej sprawy, gdyż nie zachodzi w tym przypadku tożsamość spraw i stan "rzeczy osądzonej" (res iudicata). Pomimo bowiem, że obie te sprawy zasadzają się na tym samym piśmie Skarżącej ("skardze" do Przewodniczącego Rady Gminy z 08 sierpnia 2012 r.), to jednak każda z nich dotyczy zarzutu bezczynności innego organu Gminy W. (dalej: "Gmina"): w sprawie o sygn. IV SAB/Po 100/12 – bezczynności Wójta, zaś w niniejszej sprawie – bezczynności Rady Gminy. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi w niniejszej sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną, o ile ustawy nie stanowią inaczej, pod względem zgodności z prawem (legalności). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozpatruje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4a, czyli, ogólnie rzecz ujmując, w zakresie spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo które odnoszą się do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej, czyli przeciwdziałanie sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i winny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie tej ustawy. W razie wniesienia skargi w tym przedmiocie, sąd w pierwszej kolejności dokonuje kwalifikacji żądanych informacji – jako stanowiących (bądź nie) informację publiczną – a następnie, w zależności od ich charakteru oraz okoliczności faktycznych sprawy, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie: stwierdzając (bądź nie) bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienia NSA: z 24.01.2006 r., I OSK 928/05 oraz z 22.8.2012 r., I OSK 1818/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie w niej określonym. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który obejmuje m.in. informacje o zasadach funkcjonowania władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c u.d.i.p.). Należy przy tym podkreślić, że udzielenie informacji, to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Oznacza to, że organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, ale także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. (zob. wyrok WSA z 21.03.2012 r., II SAB/Wa 10/12, CBOSA). Zgodnie z art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (por.: wyrok NSA z 16.03.2009 r., I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/5/91; wyrok WSA z 06.03.2012 r., II SAB/Kr 183/11, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko Skarżącej, że jej pismo ("skarga") z 08 sierpnia 2012 r. zawierało wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Należy podkreślić, że zatytułowanie pisma "skargą" oraz powołanie jako podstawy art. 227 k.p.a. nie zwalniało organu z ustalenia rzeczywistej treści tego pisma (jego poszczególnych fragmentów) – co wynika jasno z regulacji art. 233–art. 235 k.p.a. – a treść ta bez wątpienia obejmowała m.in. wniosek o "udostępnienie stenogramu bądź materiału audio z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami, odbytego w dniu 6 lipca 2012 r. w Urzędzie Gminy". W świetle przywołanej definicji "informacji publicznej" nie ulega zaś wątpliwości, iż informacją publiczną jest zasadniczo całość dokumentacji posiadanej przez organ i wykorzystywanej do zrealizowania powierzonych jemu prawem zadań, jakimi są sporządzenie projektu i uchwalenie planu miejscowego (por. wyrok WSA z 02.12.2009 r., IV SAB/Wr 62/09, CBOSA), a więc w szczególności także zapis (utrwalenie) przebiegu dyskusji publicznej, stanowiącej element procedury planistycznej, expressis verbis wymieniony w art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."). Pomimo tego skargę w niniejszej sprawie należało oddalić, gdyż, w ocenie Sądu, zawarte w piśmie z 08 sierpnia 2012 r. żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci stenogramu bądź materiału audio z dyskusji publicznej zorganizowanej w dniu 06 lipca 2012 r. zostało skierowane do niewłaściwego organu Gminy. Jak wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest podmiot będący w posiadaniu takiej informacji – przez co należy rozumieć podmiot kompetentny do posiadania żądanej informacji z tego tytułu, że bądź ją wytworzył, bądź obowiązany jest ją posiadać lub przechowywać (por. wyrok WSA z 09.05.2012 r., II SAB/Kr 36/12, CBOSA). Nie ulega zaś wątpliwości, że realizacja poszczególnych etapów procedury planistycznej, w tym organizacja dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami, należy do kompetencji wójta, a nie rady gminy (zob. art. 17 u.p.z.p., a zwłaszcza jego pkt 9 in fine). W konsekwencji to także wójt, a nie rada gminy, jest zobligowany do utrwalenia przebiegu takiej dyskusji i udostępniania tak sporządzonego zapisu (protokołu, stenogramu, nagrania itp.) w trybie dostępu do informacji publicznej. Skoro w niniejszej sprawie Rada Gminy nie była właściwym adresatem wniosku Skarżącej o udostępnienie stenogramu bądź materiału audio z dyskusji publicznej odbytej w dniu 6 lipca 2012 r., to tym samym nie sposób skutecznie zarzucać temu organowi, że nie udostępniając żądanej informacji, pozostawał w bezczynności. W konsekwencji przedmiotową skargę złożoną do tut. Sądu należało oddalić, jako niezasadną. Ubocznie Sąd wskazuje, iż poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie pozostała kwestia, czy Rada Gminy nie dopuściła się ewentualnie bezczynności w innym, niż wskazano w skardze, przedmiocie, w szczególności nie przekazując wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej właściwemu organowi (tu: Wójtowi). Z treści skargi jednoznacznie bowiem wynika, iż dotyczy ona bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a nie w zakresie innych czynności lub aktów. Zresztą, nawet gdyby przyjąć interpretację rozszerzającą zakres skargi, to i tak w części wykraczającej poza udostępnienie informacji publicznej skargę należałoby uznać za niedopuszczalną, bo nie poprzedzoną wymaganym na zasadach ogólnych środkiem prawnym stosownie do art. 52 p.p.s.a., tj. w szczególności – w zależności od przedmiotu żądania – zażaleniem, względnie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.