IV SAB/Po 84/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] w przedmiocie dołączenia do aktu małżeństwa wzmianki dodatkowej 1. zobowiązuje Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego, opatrzonego datą "[...] maja 2015 r.", o dołączenie do aktu małżeństwa wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu małżeństwa przez rozwód – w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] na rzecz skarżącego W. W. kwotę 597 zł (słownie złotych: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] września 2017 r. W. W. (używający nazwiska "W. "; zwany też dalej "Stroną" lub "Skarżącym"), reprezentowany przez adw. [...], wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (dalej też jako: "Kierownik USC" lub "Organ") w sprawie [...] w przedmiocie dołączenia do aktu małżeństwa nr [...] wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu przez rozwód małżeństwa W. W. i I. S.-W.. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia: a) art. 24 ust. 1 w zw. z art. 78 w zw. z art. 108 ustawy z dnia 28.11.2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 2064 ze zm., dalej "p.a.s.c.") w zw. z art. 1145 i nast. k.p.c. w zw. z art. 8 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 05.12.2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 234, poz. 1571) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że do zrealizowania wniosku o dołączenie wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu przez rozwód w dniu [...] r. małżeństwa zawartego [...] do aktu małżeństwa nr [...] niezbędne jest przedłożenie pełnej treści orzeczenia Sądu [...] r. z informacją o prawomocności tego orzeczenia wraz z wierzytelnym tłumaczeniem, podczas gdy w aktach sprawy organu znajduje się postanowienie Sądu Okręgowego w [...] o uznaniu ww. orzeczenia sądu zagranicznego za skuteczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej opatrzone klauzulą prawomocności, a także zaświadczenie z [...].05.2015 r. stwierdzające prawomocność ww. orzeczenia sądu zagranicznego z urzędowym wierzytelnym tłumaczeniem; b) art. 2 ust. 6 p.a.s.c. poprzez bezzasadne nie wydanie decyzji administracyjnej przez Kierownika USC zgodnie z wymogami formalnymi wynikającymi z art. 107 i nast. k.p.a. w przypadku odmowy dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, tj. umieszczenia wzmianki dodatkowej o rozwodzie w dniu [...].04.2009 r. w akcie małżeństwa nr [...], zawartego przed Kierownikiem USC w dniu [...].04.1988 r. przez okres prawie dwóch lat prowadzonego postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie stronie wniesienia odwołania do organu wyższej instancji w trybie art. 127 i nast. k.p.a.; c) art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 p.a.s.c. poprzez niedołączenie do aktu małżeństwa nr [...], odnoszącego się do małżeństwa zawartego przed Kierownikiem USC w dniu [...].04.1988 r., wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu tego małżeństwa przez rozwód prawomocnym orzeczeniem Sądu [...], mimo upływu terminu do załatwienia sprawy, jak też prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób nieefektywny, sprowadzający się do podejmowania szeregu czynności pozbawionych dla sprawy znaczenia, Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Kierownik USC dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie [...]; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika USC w ww. sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Kierownika USC do dołączenia do aktu małżeństwa nr [...] wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu tegoż małżeństwa przez rozwód prawomocnym orzeczeniem Sądu Okręgowego, [...] w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt sprawy; 4) rozważenie wymierzenia Kierownikowi USC grzywny; 5) zwrot kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor w pierwszej kolejności szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wskazał m.in., że: - Sąd Okręgowy ("SO") w [...] postanowieniem [...] stwierdził skuteczność orzeczenia Sądu Okręgowego, [...] (zwanego też dalej "orzeczeniem zagranicznym"), i na podstawie art. 4 p.a.s.c. przesłał do Urzędu Stanu Cywilnego ("USC") w [...] odpis ww. postanowienia wraz informacją o jego prawomocności; - pismem z [...].12.2015 r. USC w [...] zwrócił się do SO w [...] o nadesłanie pełnej treści Orzeczenia zagranicznego. Pismem z [...].01.2016 r. SO zwrócił uwagę USC, że przeprowadził błędną wykładnię prawną i brak jest podstaw do przekazania oryginału orzeczenia sądu zagranicznego; - pismem z [...].12.2015 r. Skarżący zwrócił się do USC w [...] o informację, na jakim etapie jest sprawa związana z umieszczeniem wzmianki dodatkowej; - pismem z [...].12.2015 r. Organ, pomimo wykładni przedstawionej przez SO w [...], podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stanowisko to zostało także powielone w piśmie z [...].02.2016 r.; - w dniu [...].05.2016 r. Skarżący, na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 p.a.s.c., wniósł o dołączenie wzmianki dodatkowej o rozwodzie z [...].04.2009 r. w akcie małżeństwa nr [...]. Do wniosku dołączono: postanowienie SO w [...] (opatrzone klauzulą prawomocności), zaświadczenie SO w [...] potwierdzające prawomocność i wykonalność ww. orzeczenia sądu zagranicznego oraz zaświadczenie Sekretarza Sądu Okręgowego Hrabstwa [...] podpisanego własnoręcznie przez [...] stwierdzające prawomocność i wykonalność ww. orzeczenia sądu zagranicznego wraz z tłumaczeniem przysięgłym; - pismem z [...].05.2016 r. Kierownik USC podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko; - przyjmując, że ww. pismo Organu spełnia przesłanki formalne do uznania go za decyzję administracyjną, Skarżący pismem z [...].06.2016 r. wniósł odwołanie od tej "decyzji"; - Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda") pismem z [...].07.2016 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (w skrócie "MSWiA") z pytaniem o interpretację prawną stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a następnie pismem z [...].08.2016 r. przekazał Skarżącemu informację o wykładni dokonanej przez MSWiA. Skarżący zaznaczył, że z treści tego pisma wynika, iż MSWIA podzielił argumentację prawną Skarżącego, że odmowa umieszczenia wzmianki dodatkowej o rozwodzie wymaga wydania decyzji administracyjnej; - Kierownik USC, pismem z [...].09.2016 r., poinformował Skarżącego, że ponownie zwrócił się do SO w [...] o przesłanie wyroku sądu zagranicznego; - uznając, że ww. pismo Wojewody z [...].08.2016 r. spełnia przesłanki formalne do uznania go za decyzję administracyjną [utrzymującą w mocy "decyzję" Kierownika USC z [...].05.2016 r.], dnia [...].10.2016 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Poznaniu od tej "decyzji" Wojewody; - pismem z [...].10.2016 r. Kierownik USC poinformował Skarżącego, iż nadal oczekuje na przesłanie przez Skarżącego odpisu prawomocnego orzeczenia zagranicznego; - postanowieniem z 21.03.2017 r., sygn. akt IV SA/Po 982/16, WSA w Poznaniu odrzucił ww. skargę, wskazując, że pisma Kierownika USC z [...].05.2016 r. oraz Wojewody z [...].08.2016 r. nie stanowiły decyzji administracyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z 22.06.2017 r., sygn. akt II OSK 1424/17, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Skarżącego od ww. wyroku WSA; - pismem z [...].07.2017 r. Skarżący wniósł do Wojewody ponaglenie Kierownika USC do załatwienia sprawy [...] Postanowieniem z [...].08.2017 r. Wojewoda stwierdził brak bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kierownika USC. Skarżący zaznaczył, że z treści tego postanowienia wynika, iż Organ pozyskał informacje o prawomocności orzeczeń w stanie [...]. Mając na względzie przedstawiony opis stanu faktycznego sprawy, pełnomocnik Skarżącego ocenił, że Kierownik USC dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowisko to szczegółowo uzasadnił w dalszej części uzasadnienia skargi – tak w zakresie podniesionych w niej zarzutów, jak i zgłoszonych wniosków. Skarżący podkreślił przy tym, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona – ani decyzją pozytywną, ani negatywną, pomimo że zgodnie z wykładnią poczynioną przez MSWiA (przywołaną w piśmie Wojewody z [...].08.2016 r.) Kierownik USC powinien był decyzję wydać. W odpowiedzi na skargę Kierownik USC wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu Organ szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, w tym podejmowane przez siebie czynności wyjaśniające, oraz odniósł się do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. W szczególności za niezasadny uznał Kierownik USC zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozumiejąc pojęcie "bezczynności" jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, Organ stwierdził, że taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż z powodu niedostarczenia orzeczenia zagranicznego nie było możliwości rozstrzygania w jakiejkolwiek formie, w tym decyzją administracyjną. Wyjaśnił, że wobec niezłożenia dokumentów wpływających na treść aktu stanu cywilnego, nie było możliwe rozstrzyganie o tym, czy mogą one stanowić podstawę zmiany treści aktu małżeństwa. Zaznaczył, że jak informowano Skarżącego, dołączenie wzmianki dodatkowej o rozwodzie do aktu małżeństwa W. W. będzie możliwe po nadesłaniu odpisu prawomocnego orzeczenia zagranicznego oraz zaświadczenia Sekretarza Sądu Okręgowego [...] wraz z urzędowymi tłumaczeniami na język polski. Z kolei odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania, Kierownik USC wskazał, że stan ten zachodzi wówczas, gdy działanie organu jest opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również w przypadku nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. W związku z tym Organ wyjaśnił, że od czasu przesłania przez pełnomocnika Skarżącego do USC pierwszego pisma w sprawie o udzielenie informacji, datowanego na [...] grudnia 2015 r., na bieżąco był on w sprawie informowany w sposób należyty i wyczerpujący. Na każde z pism udzielono merytorycznej odpowiedzi, zawsze w możliwie najkrótszym terminie. Organ podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż każdą sprawę załatwić należy bez zbędnej zwłoki, jednakże warunkiem jej załatwienia jest złożenie wszystkich niezbędnych dokumentów. Kierownik USC wskazał, że od czasu otrzymania w dniu [...] listopada 2015 r. postanowienia SO w [...] prowadził korespondencję mającą na celu uzyskanie orzeczenia zagranicznego, które, zdaniem Organu, jest niezbędnym dokumentem do dołączenia wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu małżeństwa W. W. i I. S.-W.. Kierownik USC stwierdził, że dochował należytej staranności w dążeniu do zakończenia sprawy, a prowadzone przez niego czynności nie były pozbawione znaczenia dla niej. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Skarżącego podtrzymał w piśmie procesowym z [...] listopada 2017 r. dotychczasowe stanowisko w sprawie, i po raz kolejny zaznaczył, że w jego ocenie Organ dysponuje wszelkimi niezbędnym dokumentami do dokonania wzmianki dodatkowej o rozwodzie. Podkreślił, że Organ "zobligowany jest podjąć decyzję procesową, która zakończy okres niepewności i oczekiwania, który wiedzie już do naruszenia prawa skarżącego do Sądu, gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają przywołane postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. – w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy ww. przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności tam wskazanych. Ponadto dla dopuszczalności skargi na bezczynność niezbędne jest uprzednie wyczerpanie trybu zwalczania opieszałości organu, uregulowanego w art. 37 k.p.a., co w stanie prawnym obowiązującym po 01 czerwca 2017 r. – który już znajdował zastosowanie w tej sprawie, wobec wniesienia rozpoznawanej skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] we wrześniu 2017 r. – oznaczało konieczność uprzedniego wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. 2. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna – a więc, wbrew stanowisku organu, nie podlega odrzuceniu – albowiem: - zarzucane bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczą dołączenia przez Kierownika USC do aktu małżeństwa wzmianki dodatkowej o rozwodzie – a więc, w świetle art. 2 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28.11.2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 2064, z późn. zm., w skrócie "p.a.s.c."), w istocie chodzi tu o ewentualną opieszałość w dokonaniu przez Organ żądanej "czynności" z zakresu rejestracji stanu cywilnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (verba legis: "innej czynności"), względnie w wydaniu decyzji administracyjnej odmawiającej dokonania takiej czynności (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.); - z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący przed wniesieniem skargi wystąpił z wymaganym ponagleniem – pismem z [...] lipca 2017 r. (k. 80 akt adm.) – czyniąc to z odpowiednim wyprzedzeniem (por. postanowienie WSA z 07.12.2017 r., IV SAB/Po 70/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). 3. Przystępując do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kierownika USC, Sąd stwierdził, że okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia nie są pomiędzy stronami sporne. Zostały one zresztą dość szczegółowo i w sposób zbieżny (acz z różnych perspektyw i z nieco innym rozłożeniem akcentów) przedstawione zarówno przez Skarżącego w skardze, jak i przez Organ w odpowiedzi na skargę. Z tych względów można w tym miejscu ograniczyć się do konstatacji, iż jest w szczególności poza sporem, że: - [...] listopada 2015 r. do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] wpłynął odpis prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] dotyczącego uznania za skuteczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Sądu Okręgowego [...], o numerze sprawy [...] orzekającego rozwiązanie małżeństwa W. W. i I. S.-W. zawartego [...] - uznawszy, że nadesłane postanowienie nie jest wystarczające do dołączenia wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu małżeństwa, Kierownik USC w [...] zwrócił się do SO w [...] o nadesłanie ww. orzeczenia zagranicznego i jego tłumaczenia, a ponadto o wskazanie daty prawomocności tego orzeczenia; - wobec tego, że SO w [...] odmówił przesłania wnioskowanego orzeczenia zagranicznego (jego potwierdzonej kserokopii) oraz nie odniósł się do daty prawomocności tego orzeczenia, Kierownik USC, pismem z [...] lutego 2016 r., poinformował pełnomocnika Skarżącego, że dołączenie wzmianki dodatkowej o rozwodzie w akcie małżeństwa, będzie możliwe po nadesłaniu dokumentu potwierdzającego ustanie małżeństwa, tj. odpisu prawomocnego orzeczenia zagranicznego, oraz wskazania daty jego prawomocności; - pismem datowanym (najpewniej omyłkowo) na [...] maja "2015 r." (data wpływu do Organu: [...] maja 2016 r.) pełnomocnik Skarżącego zwrócił się do USC w [...] z wnioskiem o dołączenie wzmianki dodatkowej o rozwodzie orzeczonym w dniu [...] kwietnia 2009 r., w akcie małżeństwa nr [...], argumentując, że ww. prawomocne postanowienie SO w [...] stanowi wystarczającą podstawę do uczynienia żądanej wzmianki dodatkowej w rzeczonym akcie małżeństwa; - w piśmie z [...] sierpnia 2017 r., skierowanym bezpośrednio do Skarżącego, Kierownik USC wskazał, że do załatwienia sprawy niezbędne jest nadesłanie ww. orzeczenia zagranicznego oraz dokumentu o nazwie "Apostille/Zaświadczenie" z [...] listopada 2014 r. wydanego przez Sekretarza Sądu Okręgowego [...] wraz z urzędowymi tłumaczeniami na język polski, natomiast nie ma już potrzeby pozyskiwania informacji w zakresie daty uprawomocnienia się ww. orzeczenia, gdyż tę Organ już uzyskał; - pismem z [...] września 2017 r. (data wpływu do Organu: [...] września 2017 r.) pełnomocnik Skarżącego wniósł przedmiotową skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika USC. Od razu należy przy tym zauważyć, że analiza stanowisk procesowych stron niniejszego postępowania sądowego, tj. Skarżącego i Organu, pokazuje, że spór w tej sprawie dotyczy w istocie tego, czy dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy, a przede wszystkim postanowienie SO w [...], stanowią dostateczną podstawę do dołączenia żądanej wzmianki dodatkowej – jak twierdzi Skarżący – czy niezbędne do tego jest także pozyskanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii rozwodowego orzeczenia zagranicznego – jak przyjmuje Organ. 4. Wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca obie postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. 1. Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona z dniem 01 czerwca 2017 r. do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". 2. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Trafność takiego ujęcia potwierdza definicja legalna "przewlekłości", wprowadzona z dniem 01 czerwca 2017 r. do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a obejmująca sytuacje, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". 5. Wypada jeszcze podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ogranicza się tylko do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności, i czy dokonał tego w przewidzianym terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. W konsekwencji wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA). Sąd administracyjny pierwszej instancji nie może więc nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (por. wyroki NSA: z 28.02.2013 r., II GSK 2172/11; z 15.03.29016 r., II OSK 1717/15 – CBOSA). 6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd w tej sprawie nie był władny rozstrzygać, czy dokumenty dotychczas zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy – w tym posiadany odpis postanowienia SO w [...] z [...] września 2015 r., sygn. akt [...] – stanowią właściwą (dostateczną) podstawę do dokonania przez Organ żądanej czynności w postaci dołączenia do aktu małżeństwa wzmianki dodatkowej o rozwodzie, czy na taką podstawę musi się składać jeszcze odpis "źródłowego" orzeczenia zagranicznego (orzekającego rozwiązanie małżeństwa). Rolą Sądu w tej sprawie było natomiast rozstrzygnięcie, czy w sytuacji wystąpienia sporu pomiędzy Stroną a Organem o to, czy określony dokument (postanowienie SO o uznaniu orzeczenia zagranicznego) stanowi właściwą (dostateczną) podstawę do dokonania przez Organ żądanej przez Stronę czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego (dołączenia do aktu małżeństwa wzmianki dodatkowej o rozwodzie), zachodziły przesłanki do wydania przez Organ decyzji odmawiającej dokonania takiej czynności na podstawie art. 2 ust. 6 p.a.s.c. – jeżeli Strona, pomimo wezwania Organu, odmawia przedłożenia dokumentu uznawanego za niezbędny przez Organ (odpis orzeczenia zagranicznego o rozwiązaniu małżeństwa oraz "zaświadczenia/apostille"), a sam Organ nie ma możliwości pozyskania tego dokumentu we własnym zakresie. W ocenie Sądu, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, za czym przemawiają następujące względy. 1. W myśl art. 22 p.a.s.c. rejestracji stanu cywilnego dokonuje się na podstawie dowodów potwierdzających prawdziwość zgłoszonych danych. W przypadku uznania tych dowodów za niewystarczające stan faktyczny ustala się w postępowaniu wyjaśniającym. Z kolei w myśl art. 24 p.a.s.c. wpis wpływający na treść lub ważność aktu stanu cywilnego dołącza się do aktu stanu cywilnego w formie wzmianki dodatkowej (ust. 1). Wzmiankę dodatkową dołącza się na podstawie: 1) prawomocnych orzeczeń sądów; 2) ostatecznych decyzji administracyjnych i decyzji administracyjnych o zmianie imienia lub nazwiska; 3) odpisów aktów stanu cywilnego; 4) protokołów sporządzanych przez kierowników urzędów stanu cywilnego albo konsulów z czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, które wymagają dołączenia wzmianek dodatkowych do aktów stanu cywilnego; 5) odpisów zagranicznych dokumentów stanu cywilnego lub innych dokumentów pochodzących od organów obcego państwa, niewymagających uznania; 6) innych dokumentów mających wpływ na treść lub ważność aktu (ust. 2). Przepis art. 2 ust. 5 p.a.s.c. stanowi, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej. Natomiast odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 2 ust. 6 p.a.s.c.). 2. Ostatnio cytowany przepis nie precyzuje okoliczności mogących stanowić podstawę do orzeczenia odmowy dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. W ocenie Sądu jednym z takich przypadków może być sytuacja, gdy strona (wnioskodawca) stoi na stanowisku, że określony dokument powinien stanowić podstawę do dokonania żądanej czynności (np. dołączenia wzmianki do aktu stanu cywilnego), a organ rejestracyjny tego stanowiska nie podziela. Potwierdzenia tej tezy dostarcza analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. stan faktyczny, jaki legł u podstaw wyroku NSA z 16.03.2017 r., II OSK 1434/16, CBOSA). 3. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zaistniały bowiem w tej sprawie problem, początkowo o stricte formalnym charakterze – jako że dotyczący "tylko" uzupełnienia braków formalnych, które, w ocenie Organu, uniemożliwiały naniesienie wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu małżeństwa Skarżącego przez rozwód, w oparciu o otrzymany odpis postanowienia SO o uznaniu zagranicznego orzeczenia rozwodowego – najpóźniej z dniem otrzymania przez Organ formalnego wniosku Skarżącego z [...] maja 2016 r. (omyłkowo oznaczonego datą roczną "2015") o dołączenie ww. wzmianki, przerodził się w spór natury merytorycznej (co do "istoty"): o to, czy określony dokument (tu: ww. postanowienie SO) stanowi dostateczną podstawę do dokonania żądanej czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. W konsekwencji w sytuacji, gdy według Organu dokument ów takiej podstawy nie stanowi – czego, jak to już wyżej wskazano, Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny wiążąco rozstrzygać – Organ powinien, po bezskutecznym wezwaniu Strony o przedłożenie dokumentu jego zdaniem "właściwego", odmówić dokonania wnioskowanej czynności, zamiast słać do Strony kolejne wezwania. Za takim sposobem procedowania przemawia też wzgląd na konieczność zapewnienia Stronie efektywnej i wszechstronnej kontroli sądowej takiej odmowy – którą zapewnia tylko możliwość zaskarżenia decyzji odmownej, a już nie bezczynności lub przewlekłości postępowania Organu. 7. W myśl art. 12 ust. 1 p.a.s.c. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. 1. W komentarzu do tego przepisu wskazuje się, że: "oczywiste jest, iż w sprawach z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonywanych w formie czynności materialno-technicznej kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach rozstrzygniętych decyzją negatywną, w przypadkach zawieszenia postępowania, uzupełnienia braków, a w razie ich nieusunięcia przesłania pisemnego zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, jak również do ustalenia terminów i ich obliczania do wezwań, doręczeń, sporów o właściwość itp." (tak D. Sorbian [w:] I. Basior i in., Prawo o aktach stanu cywilnego z komentarzem, Lex 2015, uw. 2 do art. 12). 2. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z [...] maja 2016 r. o dołączenie wzmianki dodatkowej o rozwodzie znajdowały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw. 3. W myśl zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). 4. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że wniosek Skarżącego z [...] maja 2016 r. wpłynął do USC w dniu [...] maja 2016 r. Zatem maksymalny, dwumiesięczny termin do załatwienia tego wniosku – poprzez dokonanie wnioskowanej czynności, ewentualnie wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej jej wykonania – upływał z dniem [...] lipca 2016 r. Z akt sprawy nie wynika, aby Kierownik USC skorzystał z możliwości, jakie daje przepis art. 36 § 1 k.p.a., który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy z jednoczesnym zawiadomieniem o tym strony i podaniem przyczyn zwłoki (oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia). Jest też poza sporem, że pomimo upływu ww. terminu, do dnia wniesienia skargi Organ przedmiotowego wniosku nie załatwił – ani pozytywnie, ani negatywnie. Nie dokonał bowiem wnioskowanej czynności (co byłoby załatwieniem wniosku pozytywnym), ani też – przyjmując błędne, zdaniem Sądu, stanowisko o niedopuszczalności rozstrzygnięcia tego wniosku decyzją administracyjną – nie wydał decyzji odmownej (a więc nie załatwił go też negatywnie). Brak również informacji, aby do załatwienia wniosku doszło po wniesieniu skargi, a przed wydaniem niniejszego wyroku przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. 8. W konsekwencji należy uznać, że Kierownik USC dopuścił się bezczynności, w wyżej objaśnionym rozumieniu, w załatwieniu wniosku Skarżącego z [...] maja 2016 r. 9. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). 10. W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności wystąpił w sprawie, i nie ustał do dnia rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi przez Sąd, brak było podstaw do, wnioskowanego przez Organ, oddalenia skargi. 1. Mając powyższe na względzie Sąd – na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązał Kierownika USC do załatwienia wniosku Skarżącego z [...] maja 2016 r. (opatrzonego, najpewniej omyłkowo, datą "[...] maja 2015 r.") o dołączenie do aktu małżeństwa wzmianki dodatkowej o rozwiązaniu małżeństwa przez rozwód – w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). 2. Jednocześnie Sąd stwierdził – stosownie do wymogu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – że w sprawie zaistniała zarzucana Kierownikowi USC bezczynność (pkt 2 sentencji wyroku). 3. Oceniając charakter tej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Orzekając w taki sposób Sąd wziął pod uwagę w szczególności okoliczność, że niezałatwienie wniosku nie wynikało ze złej woli Organu, lecz w istotnej mierze było następstwem przyjęcia przezeń błędnego, zdaniem Sądu, stanowiska o niedopuszczalności rozstrzygnięcia tego wniosku decyzją administracyjną. Podejmując omawiane rozstrzygnięcie Sąd miał także na względzie okoliczność, że Organ wprawdzie nie dochował formalnego wymogu sukcesywnego przedłużania terminu załatwienia sprawy na zasadach określonych w art. 36 k.p.a., ale na bieżąco informował Stronę o podejmowanych czynnościach oraz o okolicznościach stojących, jego zdaniem, na przeszkodzie końcowemu, pozytywnemu załatwieniu wniosku. Wreszcie, nie bez znaczenia dla uznania przez Sąd, iż bezczynność Organu nie wykazywała cech opieszałości "rażącej", miała także postawa strony skarżącej w toku postępowania, a ściślej – jej, w okolicznościach sprawy, rzeczywiście dość "niezrozumiały opór" (jak to określił Organ, k. 97) w udostępnieniu żądanych dokumentów. 4. W pozostałym zakresie – tj. co do żądania: stwierdzenia "rażącego" charakteru bezczynności Kierownika USC, wymierzenia temu organowi grzywny, a także stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz zobowiązania Kierownika USC do dołączenia do aktu małżeństwa żądanej wzmianki dodatkowej – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku), a to z następujących względów. 1. Oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia "rażącego" charakteru bezczynności Organu wynikało z przyczyn wskazanych wyżej w pkt 10.3. uzasadnienia. 2. Z tych samych względów Sąd nie uznał za zasadne, ani celowe, wymierzenia Organowi grzywny. 3. Nie dopatrując się przewlekłości w postępowaniu Organu, Sąd miał na względzie, że wszystkie czynności podejmowane przez Organ były zasadniczo nakierowane w sposób racjonalny na końcowe – pozytywne dla Strony – załatwienie jej wniosku (czego dowodzi choćby wyjaśnianie przez Organ we własnym zakresie kwestii daty prawomocności orzeczenia zagranicznego). W tym sensie czynności te nie były więc "niecelowe", "nieracjonalne" czy "niesprawne". Chybione, wobec nieprzejednanej postawy strony skarżącej, było jedynie ponawianie kierowanych do niej wezwań o dostarczenie wymaganych przez Organ dokumentów (orzeczenia zagranicznego i "zaświadczenia/apostille"). Ten aspekt postępowania organu został już jednak oceniony w ramach orzekania o zaistniałej bezczynności Kierownika USC. 4. Jak to już wyjaśniono wyżej w pkt 5 uzasadnienia, rozstrzygając skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania, Sąd nie był władny zobowiązać Organu do wydania decyzji lub podjęcia czynności o określonej treści. 5. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) – uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jego zawodowego pełnomocnika (480 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.