IV SAB/Po 91/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sąd. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skarg S. W. i H. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargi oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Precyzując w toku postępowania skargę oświadczył, że działa jako pełnomocnik żony H. W. (składając stosowne pełnomocnictwo) oraz że skarga dotyczy także bezczynności Wójta Gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 Skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu także w imieniu własnym skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, wskazując nr [...] Z uzasadnienia skargi wynika, że skarga dotyczy postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zakończonego decyzją nr [...] Precyzując w toku postępowania skargę oświadczył, że działa że skarga dotyczy także przewlekłości [postępowania] Wójta Gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 Skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Sprawa zarejestrowana pod sygnatura IV SAB/Po 100/18 połączona została do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą niniejsza postanowieniem tut. Sądu z dnia 25 wrześnią 2018 r. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 10 października 2012 r. Pismem z dnia 29 października 2012 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Korespondencja w sprawie przesyłana była S. W. działającemu w imieniu własnym oraz jako pełnomocnikowi H. W.. W dniu 8 listopada 2012 r. sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie projekt decyzji. Zawiadomieniem sporządzonym 3 grudnia 2012 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wniosków i zastrzeżeń. W dniu 6 grudnia 2012 r. S. W. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie w sprawie. Pismami z dnia 5 i 14 listopada 2018 r. S. W. zmodyfikował wniosek. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. o zawieszeniu postępowania. W dniu 28 lutego 2013 r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty [...], który odpowiedział pismem z dnia 25 marca 2013 r. (wpływ do Urzędu Gminy dnia 29 marca 2013 r.). W dniu 18 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania: S. W. z upoważnienia H. W. oraz S. W. w imieniu własnym o przedłużeniu do dnia 28 czerwca 2013 r. terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością poprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. W dniu 20 maja 2013 r. sporządzono wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie kolejny projekt decyzji, a zawiadomieniem z dnia 28 maja 2013 r. organ poinformował o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję w sprawie. W dniu 28 czerwca 2013 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Decyzję osobiście odebrał S. W. w dniu 18 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 października 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy. Bezspornie stroną tego postępowania był S. W., któremu jednak korespondencję doręczano zarówno jako pełnomocnikowi jego żony H. W., jak i w imieniu własnym. W sprawie nie rodzi wątpliwości fakt, wyczerpania przez Skarżącego trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Fakt ten został przez Skarżącego udokumentowany i pozostaje bezsporny. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 22 października 2012 r. W ocenie Sądu ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Wniosek w sprawie został złożony 22 października 2012 r. i tak: Dopiero po 7 dniach od otrzymania wniosku organ podjął pierwszą czynność polegającą na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a po kolejnych 10 dniach przygotowano projekt decyzji. Następnie po kolejnych 25 dniach przygotowano zawiadomienie o zebranych materiałach, które Skarżącemu doręczono dnia 5 grudnia 2012 r. Oznacza to, że wskazane zawiadomienie zostało wydane już po upływie maksymalnego terminu określonego w k.p.a. do załatwienia sprawy, a organ w tym czasie podjął 3 czynności (zawiadomienie o wszczęciu, przygotowanie projektu decyzji i zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym). Badając zasadność złożonej skargi Sąd miał na uwadze, że w sprawie doszło do zawieszenia postępowania w dniu [...] grudnia 2012 r. a nastepnie uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie w dniu [...] lutego 2013 r. Badając zasadność złożonej skargi, Sąd wziął również pod uwagę, że pismem sporządzonym 18 kwietnia 2013 r. i doręczonym S. W. w dniu 23 kwietnia 2013 r. H. W. i S. W. zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienie z dnia 18 kwietnia 2013 r. Już przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, wskazane w tym zawiadomieniu prowadzą do wniosku, że w istocie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było "koniecznością zawiadomienia wszystkich stron postępowania i załatwieniem sprawy zgodnie z przepisami". W tym kontekście należy wskazać, że jedynymi stronami tego postępowania byli H. W. oraz S. W., przy czym H. W. w toku całego postępowania była reprezentowana przez męża S. W.. W toku całego postępowania korespondencję adresowaną do obojga małżonków kierowano do rąk S. W. – jako pełnomocnika H. W. oraz w imieniu własnym. W żadnym momencie tego postępowania nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków o których mowa w art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Co więcej, jak wynika z akt sprawy znaczną część adresowanej do Skarżącego i jego żony korespondencji, S. W. podejmował osobiście w siedzibie Urzędu Gminy T. P. . Prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy wydaniem w dniu 18 kwietnia 2013 r. zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a wydaniem decyzji w dniu [...] czerwca 2013 r. (tj. przez okres 2 miesięcy i 10 dni) nie udokumentowano żadnych czynności poza przygotowaniem projektu decyzji i wydaniem zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. W tym kontekście należy również podnieść, że rozpoznawanej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Jednocześnie też zauważyć należy, że przed zawieszeniem postępowania, toczyło się ono już prawie 2 miesiące. Sąd badając zasadność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wziął również pod uwagę fakt, że zarówno już przed zawieszeniem postępowania, jak i po jego podjęciu przygotowywano w sprawie projekt decyzji. Zestawienie tych dwóch projektów prowadzi do wniosku, że charakteryzują je stosunkowo nieduże różnice. Do drugiego z projektów przyjęto do analizy 2 dodatkowe działki (ponad te, które uwzględniono już w analizie z [...] listopada 2012 r.). Zestawienie treści obydwu projektów decyzji prowadzi do wniosku, że ich brzmienie jest zbliżone, z tym, że w projekcie z 2013 r. przytoczono dodatkowo brzmienie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z oczywistych względów pewnym zmianom uległy wartości niektórych parametrów zabudowy. Prowadząc postępowanie po jego podjęciu ponad wszelką wątpliwość organ dysponował już w zasadniczej mierze projektem decyzji, którego korekta nastąpiła po podjęciu postępowania. W konsekwencji, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzono postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nadto podkreślić należy, że organ dnia [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję administracyjną. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r. w sprawie I FSK 154/16 celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Zatem skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności. Jeżeli organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność jak już wskazano powyżej nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 oraz 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.