IV SAB/Po 98/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania decyzji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 959/15 postanawia 1. umorzyć postępowanie w przedmiocie zobowiązania Starosty, do wydania decyzji w określonym terminie; 2. umorzyć postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty na rzecz M. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie M. P. pismem z dnia 8 lipca 2016r. wniósł skargę na bezczynność Starosty, wskazując, że sprawa dotyczy niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Po 959/15. W skardze zaznaczono, że Starosta po raz kolejny nie wykonuje wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż poprzedni wyrok z dnia 17 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 1315/14 również nie został wykonany. Starosta w odpowiedzi na skargę odnosząc się do zarzutu niewykonania wyroku przez Starostę poinformował, że wyrok z dnia 7.04.2016 r. sygn. akt IV SA/Po 959/15 wraz z aktami sprawy został przekazany tutejszemu organowi w dniu 16 czerwca 2016 r. Dalej zwrócono uwagę, iż Sąd uzasadniając wyrok wskazał na konieczność dokonania stosownej analizy wydanej dla inwestycji decyzji środowiskowej. Organ ponownie analizuje zatem wpływ inwestycji biorąc pod uwagę jej charakter oraz zastosowane rozwiązania projektowe na poszczególne komponenty środowiska, mając na uwadze, że sprawę której dotyczy skarga cechuje wysoki stopień skomplikowania, o czym świadczy fakt kolejnego skierowania jej do rozpoznania w trybie administracyjnym, i nie jest możliwym wykonanie w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie. O przedłużeniu terminu załatwienia sprawy Pan M. P. został poinformowany pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że skarżący złożył skargę na bezczynność Starosty, wskazując, że sprawa dotyczy niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Po 959/15, którym Sąd uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] udzielającej Miastu G. pozwolenia na budowę stacji przeładunku odpadów (kategoria obiektów IV, VIII, XVI, XVIII, XXII) na działkach oznaczonych w ewidencji gruntu: [...] i [...] – obręb B.. W tym miejscu należy wskazać, że w obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ustawodawca w art. 154 § 1 p.p.s.a. ograniczył możliwości wniesienia skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Jedynym przypadkiem, w którym złożenie takiej skargi jest dopuszczalne w świetle art. 154 § 1 p.p.s.a. jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z dotychczasowego zakresu art. 154 p.p.s.a. wyłączono kwestie dotyczące bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku między innymi uchylającym zaskarżony akt. Zmiana art. 154 § 1 p.p.s.a podyktowana była równoczesną zmianą art. 149 tej ustawy, obejmującego obecnie kompleksowe uregulowanie kwestii dotyczących rozstrzygania o skargach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:]. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 634). Taki zabieg legislacyjny skutkuje tym, że w aktualnym stanie prawnym wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz o wymierzenie grzywny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności przysługuje stronie na podstawie art. 149 P.p.s.a., a nie art. 154 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając treść skargi, w której skarżący zarzucił bezczynność Staroście, przyjęto, że przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności w zakresie wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne prowadzone w trybie wznowienia postępowania, po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Po 959/15, którym Sąd uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcia organów I i II instancji. Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a lub przewlekłe prowadzenie posterowania w przypadku określonym w pkt 4a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 §1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 §2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jak wynika z pisma przesłanego na wezwanie Sądu, skarżący pismem z dnia 8 lipca 2016r. (k. 21 akt sądowych), złożył do Wojewody W. "skargę na bezczynność urzędu Starosty. W powyższym piśmie skarżący wskazał, że pomimo wydania przez Sąd wyroku z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Po 959/15, brak jest odzewu ze strony urzędu. Kierując się treścią pisma, z którego wynika, że intencją strony było zwalczanie stanu bezczynności Starosty polegającej na nie wydaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne, należy przyjąć, że powyższe pismo stanowi zażalenie złożone przez skarżącego w trybie art. 37 k.p.a. Dalej ustalić należy, czy skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Ma to bowiem o tyle istotne znaczenie, iż znajdująca się w aktach sprawy skarga na bezczynność Starosty i pismo stanowiące w swej istocie zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a., opatrzone zostały tą samą datą (8 lipca 2016r.) i nadane zostały przez skarżącego w tym samym dniu (vide koperta k. 4 akt sądowych i pismo z dnia 13 lipca 2016r. k. 22 akt sądowych). W świetle ogólnej reguły wysłowionej w art. 111 § 1 Kodeksu cywilnego, znajdującej odpowiednie zastosowanie także na gruncie procedury administracyjnej (art. 57 §1 k.p.a.) i sądowoadministracyjnej (art. 83 §1 p.p.s.a.), najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest "dzień", rozumiany jako doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis), co oznacza, że czynności wykonane w tym samym dniu przychodzi uznawać za dokonane jednocześnie – a nie uprzednio, jak tego wymaga art. 52 §1 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie stanowi, że wniesienie skargi do sądu może nastąpić dopiero "po" wyczerpaniu środków zaskarżenia (tu: po wniesieniu zażalenia). Jak wynika z analizy akt, pierwotnie skarga została wniesiona wbrew dyspozycji art. 54 § 1 p.p.s.a. tj. bezpośrednio do sądu a nie do organu, którego bezczynności dotyczyła. Powodowało to konieczność przekazania skargi wg. właściwości, co uczyniono pismem z dnia 11 lipca 2016r. sygn. IV Dz.K.Og. 40/16 (k. 12 i 15 akt administracyjnych). W doktrynie i orzecznictwie niekwestionowane jest stanowisko, że w takim przypadku datą złożenia skargi jest nadanie skargi przez sąd do organu, za pośrednictwem którego skarga powinna być wniesiona do sądu (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 291 i przytoczone tam orzecznictwo; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 103; Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX). Tym samym przyjąć należy, iż datą złożenia skargi jest 11 lipca 2016r. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga na bezczynność Starosty jest dopuszczalna, gdyż została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia tj. po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi należy wskazać, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w powyższym przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Starosty rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny - stosownie do okoliczności sprawy - podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Starosta wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.04.2016 r. sygn. akt IV SA/Po 959/15 wraz z aktami sprawy otrzymał w dniu 16 czerwca 2016 r. Od tego dnia biegł zatem organowi termin do załatwienia sprawy. Oceniając, czy organ popadł w bezczynność na dzień wniesienia skargi należy zwrócić uwagę, iż przedmiotowe postępowania administracyjne prowadzone jest od 24 marca 2014 r. W trakcie całego postępowania Starosta już trzykrotnie wydawał rozstrzygnięcia w sprawie. Z analizy sprawy wynika, że decyzja Starosty dnia [...] maja 2014 r. nr [...] umarzająca postępowanie została uchylona przez Wojewodę [...] a decyzje z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego i z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchylone zostały przez tut Sąd odpowiednio wyrokami z dnia 17 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 1315/14 i z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Po 959/15. Tok całego postępowania jak i dwukrotne prowadzenie sprawy po wyroku Sądu uchylającym rozstrzygnięcie, zawierającym wskazania co do dalszego postępowania Starosty powoduje, iż trudno na obecnym etapie uznać sprawę za szczególnie skomplikowaną. Ponadto jak wynika z akt sprawy pierwszą czynnością Starosty podjętą w sprawie po przekazaniu mu akt było pismo z dnia 4 sierpnia 2016r. stanowiące zawiadomienie o przedłużeniu terminu rozstrzenia sprawy bez wskazania terminu zakończenia sprawy, do czego organ jest zobowiązany na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Uznając więc, że Starosta pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, należy zauważyć, iż Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji [...] listopada 2010 r. nr [...] udzielającej Miastu G. pozwolenia na budowę stacji przeładunku odpadów (kategoria obiektów IV, VIII, XVI, XVIII, XXII) na działkach oznaczonych w ewidencji gruntu: [...] i [...] – obręb B.. Zaistniała więc przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wydania rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej z wniosku skarżącego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak 1 sentencji postanowienia. Nie zwalnia to Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej. Uwzględniając powyższe należy jednak zauważyć, iż Wojewoda [...] rozpoznając złożone przez skarżącego zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., postanowieniem z dnia 5 października 2016r. nr [...] stwierdzając bezczynność Starosty i wyznaczając dodatkowy termin na załatwienie przedmiotowej sprawy, stwierdził, że bezczynność tego organu miała charakter rażący. Wydanie przez Wojewodę [...] orzeczenia stwierdzającego, że bezczynność Starosty miała charakter rażący powoduje, że bezprzedmiotowym jest wydanie orzeczenia w tym zakresie przez Sąd. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] umożliwi bowiem skarżącemu dochodzenie odszkodowania w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (j.t Dz. U. z 2016, poz. 1169). Ustawa ta, zgodnie z jej art. 1, określa zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów, które, zgodnie z art. 417 k.c., ponoszą odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej – za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego naruszenia prawa oraz zasady postępowania w przedmiocie takiej odpowiedzialności. Funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ustawy o odpowiedzialności majątkowej..., w tym m.in. w razie rażącego naruszenia prawa, stwierdzonego zgodnie z art. 6 tej ustawy. Przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa art. 6 pkt 6 tej ustawy rozumie stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów cywilnych i piśmiennictwie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 4171 § 3 k.c. wskazuje się na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 6 września 2012 r., I ACa 724/12; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2013 r., I ACa 206/13; prof. dr Zbigniew Radwański, Zmiany w k.c. dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władze publiczną, "Monitor Prawniczy" 2004, nr 21; Kodeks Cywilny. Komentarz 2013; Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia, t. 1, G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Zychowicz. T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, wyd. 10, LexisNexis, str. 444-445; Kodeks cywilny. Komentarz, tom I, pod red. prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 1614-1615). Mając powyższe na uwadze, stwierdziwszy, że skarżący uzyskał prejudykat konieczny do wydania przez sąd powszechny orzeczenia na podstawie art. 4171 § 3 k.c. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak 2 sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 201 § 1 p.p.s.a. Do zwróconych kosztów postępowania Sąd zaliczył [...] zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi.