IV SAB/Po 98/18

Sygn. [...] IV SAB/Po 98/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll - Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. T. na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie [...]zł ([...] złotych); 5. w pozostałym zakresie skargę oddala; 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie Pismem z dnia 01 czerwca 2018 r. R. T. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku magazynu paszowo-zbożowego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w miejscowości J. P.. Skarżąca wniosła o: 1. Zobowiązanie SKO w K. do zakończenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji kończącej postępowanie wszczęte w dniu 4 stycznia 2016 r. z wniosku R. T., w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku magazynu paszowo-zbożowego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w miejscowości J. P.. 2. Stwierdzenie, że przewlekłość oraz bezczynność w niniejszej sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. Wymierzenie SKO w K. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. 4. Orzeczenia o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego. Skarżąca wskazała, że przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy pozostaje w toku od dnia 4 stycznia 2016 r., a więc nieomal od dwóch i pół roku. Na przestrzeni tego długiego okresu czasu organ I instancji - Wójt Gminy P. - ustalił w dniu 27 kwietnia 2016 r. warunki zabudowy. Po wniesieniu odwołania SKO w K. w dniu 13 lipca 2016 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy P. (z powodu braku pełnych i rzetelnych ustaleń w kwestii kręgu stron tego postępowania) przekazując organowi lokalizacyjnemu I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wójt Gminy P. wydał decyzję z dnia 20 października 2016 r., która zdaniem Skarżącej wyrażonym w środku zaskarżenia nadal nie wskazywała w sposób rzetelny i wszechstronny, które podmioty mają w tym postępowaniu interes prawny. A podkreślenia wymaga, że przepisy obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują żadnego innego kryterium ustalania kręgu stron, niż kryterium określone w art. 28 Kpa. Kolegium decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z kolei powyższa decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r. (IV SA/Po 360/17) i sprawa ponownie została przekazana przez Sąd administracyjny do SKO w K.. Powodem uchylenia decyzji SKO z dnia 27 stycznia 2017 r. przez WSA w Poznaniu było to, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydal je organ drugiej instancji mimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony od orzeczenia organu pierwszej instancji. Co istotne WSA w Poznaniu wyraźnie wskazał jakich czynności winno dokonać SKO w K. po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazówki te sformułował w następującym fragmencie wyroku: "Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie przez wezwanie nie podpisanych pod odwołaniem osób do usunięcia braku odwołania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie, ustosunkowując się do odwołań złożonych przez wszystkie osoby i dokonując ponownej kontroli instancyjnej w rozumieniu art. 15 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy ustali również krąg osób, którym powinien doręczyć orzeczenie. Jak wynika bowiem z akt sprawy w dotychczasowym postępowaniu wśród podmiotów, do których kierował wydaną przez, siebie decyzję umieścił M. M., który jak wynika ze znajdującego się w aktach sądowych aktu zgonu (k 143 akt) zmarł w dniu 26 maja 2014 r. Skarżąca podkreśliła, że doręczenie prawomocnego orzeczenia i zwrot akt sprawy z WSA w Poznaniu do SKO w K. miało miejsce w dniu 24 sierpnia 2017 r. (data wpływu pełnej dokumentacji z Sądu administracyjnego do Kolegium widniejąca na prezentacie pisma przewodniego WSA datowanego na 21 sierpnia 2017 r.). A zatem, od momentu przekazania przez Sąd do SKO kompletu akt sprawy do dnia wniesienia ponaglenia upłynęło już ponad 9 miesięcy, zaś od samego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie blisko 2 i pół roku. W tym kontekście nasuwa się konkluzja, że biorąc pod uwagę średni czas wyznaczania rozprawy po wniesieniu skargi do Sądu administracyjnego w P., który, jak wynika z obserwacji praktyki na ogół wynosi 3 miesiące - WSA rozpoznaje skargi i wydaje orzeczenia kilkakrotnie szybciej niż organ administracji drugiej instancji jakim jest SKO w K. rozpoznający odwołanie. Ten ostatni bowiem prowadzi postępowanie odwoławcze, które nadal się nie zakończyło (w sprawie Mu dobrze znanej, gdyż trwającej od dwóch i pól roku) trzykrotnie dłużej, gdyż trwa to już ponad 9 miesięcy. Na przestrzeni tego wskazanego wyżej okresu czasu, jaki upłynął od momentu zwrotu akt przez WSA w Poznaniu do SKO w K., a więc przez ponad 9 miesięcy, Kolegium, mimo ewidentnie wielokrotnego przekroczenia terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, ani razu nie zastosowało się do obowiązku nakładanego w tym zakresie na organy administracji przez przepis art. 36 Kpa, który bezwzględnie nakazuje "o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ... zawiadomić strony". W ocenie Skarżącej ewidentnym przejawem przewlekłości prowadzonego przez Kolegium postępowania jest to, że po upływie 8 miesięcy, od momentu zwrotu akt przez WSA w Poznaniu — Kolegium wystosowało kilka odrębnych pism do kolejnych osób: B. S., G. R., I. Z., A. Z., K. G., P. S. Drymela i W. P.; wzywając Je do podpisania odwołania mimo, że odwołanie (wniesione przez Nie w terminie) było od początku, a więc w dacie jego sporządzenia, własnoręcznie przez Nie podpisane. W tym kontekście, jako całkowicie niezrozumiale, nieracjonalnie ani logicznie wytłumaczalne jawi się postępowanie Kolegium, które wzywa do podpisania odwołania osoby, które podpisały się pod nim własnoręcznie w dniu jego sporządzenia, a dodatkowo zagraża im, że nieusunięcie braku podpisu spowoduje, że wniesione przez Nie odwołanie organ Ten pozostawi bez rozpoznania. Nadto w zaleceniach sformułowanych pod adresem SKO w wyroku WSA w Poznaniu, Sąd ten wyraźnie podkreślił, że Kolegium prowadziło dotychczas postępowanie w stosunku do osoby zmarłej - M. M., i w związku z tym powinno poczynić odpowiednie ustalenia w tym zakresie. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do tego zalecenia Sądu na przestrzeni minionych 9 miesięcy Kolegium podjęło jakiekolwiek kroki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postepowania sądowoadministracyjnego. SKO wskazało, że w dniu 30 maja 2018 r. wydało merytoryczną decyzję w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło wytyczne zawarte w wyroku WSA w Poznaniu. Kolegium w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wysłało odwołanie do T. Z. celem uzupełnienia podpisu. T. Z. nie uzupełnił odwołania i nie odesłał oryginału do tut. Kolegium. W związku z tym Kolegium podjęło dalsze czynności celem uzupełnienia podpisów, wysyłając stosowne wezwanie. Na wezwanie zareagowały A. S., J. G. i M. B. - Z. oraz M. S.. Ksero odwołania zostało potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Kolegium. Nadto Kolegium uzupełniło materiał dowodowy. Na rozprawie w dniu 14.11.2018 r. skarżąca udzieliła do protokołu pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie drugiemu pełnomocnikowi, który zmodyfikował żądanie punktu 3 skargi w ten sposób, że wniósł o przyznanie od organu na rzecz skarżącej na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 149 1 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności" oraz "przewlekłego prowadzenia postępowania". Wykładając treść pierwszego z wyżej wymienionych pojęć wskazać należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12- dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w dniu 30 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] Brak było zatem podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy i w związku z tym Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a - punkt 1 sentencji wyroku. W sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3190/14, oraz T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467). Odnośnie pierwszej kwestii wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 4 stycznia 2016 r. nastąpiło z naruszeniem art. 35 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. Z okoliczności niniejszej sprawy bezspornie bowiem wynika, że organ rozpoznał wniosek z przekroczeniem powyższego ustawowego terminu. Nie budzi również wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do przewlekłości w jej załatwieniu. Wprawdzie przedmiotowa sprawa była rozpatrywana zarówno przed organami administracji publicznej jak i przed sądem administracyjnym, jednakże należy mieć na uwadze, że doręczenie prawomocnego orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r. i zwrot akt sprawy do SKO w K. nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2017 r. Tymczasem organ odwoławczy swoje rozstrzygniecie wydał w dniu 30 maja 2018 r., to jest po upływie ponad dziewięciu miesięcy. Podkreślenia wymaga, że organ przez cały ten okres ani razu nie powiadomił stron, stosownie do art. 36 K.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podając przyczyny zwłoki. Jak wynika z akt administracyjnych, pierwszej czynności w sprawie SKO dokonało dopiero w październiku 2017 r. O przewlekle prowadzonym postepowaniu w niniejszej sprawie świadczy fakt, iż SKO w K. kierowało dwukrotnie pisma o podobnej treści do T. Z.. W pierwszym z nich, z dnia 30 października 2017 r. przesłało mu oryginał odwołania do podpisu z pouczeniem, że nie usunięcie tego braku w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie pisma bez rozpatrzenia. T. Z. nie zareagował na to wezwanie i w wyznaczonym przez Kolegium siedmiodniowym terminie nie usunął żądanego braku. Mimo tego Kolegium w dniu 8 grudnia 2017 r. skierowało do T. Z. następne pismo z żądaniem zwrotu odwołania uzupełnionego o brak podpisu. Z analizy akt sprawy wynika, że i do tego kolejnego pisma, także zaopatrzonego w pouczenie, iż niezastosowanie się do niego spowoduje pozostawienie odwołania z dnia 7 listopada 2016 r. bez rozpatrzenia T. Z. się nie zastosował. Mimo to, SKO w K. nie pozostawiło odwołania z dnia 7 listopada 2016 r. bez rozpatrzenia. Ponadto SKO niepotrzebnie wzywało do podpisania odwołania osoby, które podpisały się pod nim własnoręcznie w dniu jego sporządzenia. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK [...]). Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość organu miały charakter rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 K.p.a.). Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącej i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Na oceną charakteru bezczynności organu miał w niniejszej sprawie wpływ zarówno charakter sprawy (sprawa dotyczyła warunków zabudowy), jak i okoliczność, iż Kolegium, przez okres ponad dziewięciu miesięcy nie poinformowało stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podało przyczyn zwłoki w jej załatwieniu. Przez cały ten okres postępowania nie podejmowano czynności zmierzających do załatwienia sprawy, co ważniejsze zignorowano wytyczne zawarte w wyroku WSA. Organ w odpowiedzi na skargę nie wskazał na żadną okoliczność, która usprawiedliwiałaby tak znaczne przekroczenie terminów określonych w art. 35 K.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd znalazł podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Podkreślić natomiast należy, że zasądzenie sumy pieniężnej, której domagała się skarżąca nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero uznanie przez Sąd, że jest to konieczne dla realizacji powyższego celu, uzasadnia wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zostało już podjęte rozstrzygnięcie, co pozwala Sądowi na ocenę, że ewentualne przyznanie sumy pieniężnej nie było konieczne do zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. W tym zakresie Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. co do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. W punkcie 1 wyroku natomiast na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku). A na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność i przewlekłość miały charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Z uwagi więc na okoliczność, że Sąd nie neguje zawinienia organu w przewlekłym prowadzeniu postępowania i uznał, że miało ono charakter rażący, z tego też powodu nie sposób było odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, która ma charakter represyjny, jednocześnie ma spełnić rolę prewencyjną i o której Sąd może orzec również z urzędu. W ocenie Sądu kwota wymierzonej grzywny (3.000 zł) jest adekwatna do przewinienia organu, będzie przestrogą na przyszłość, by rozstrzyganie wniosków stron odbywało się terminowo i z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Wysokość grzywny nie jest nadmierna zważywszy, że górna jej granica może wynieść 40.000 zł. O punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia dla jednego (drugi nie złożył bowiem wniosku o koszty) reprezentującego skarżącą pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).