IV SO/Po 27/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy z wniosku P. W. przeciwko Zarządowi Związku Międzygminnego [...] w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia : 1. wymierzyć Zarządowi Związku Międzygminnego [...] grzywnę w wysokości [...] złotych; 2. zwrócić skarżącemu wpis od zażalenia w kwocie [...]zł. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. sygn.akt IV SO/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił wniosek P. W. o wymierzenie Zarządowi Związku Międzygminnego [...] grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek taki może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że skoro skarga z uwagi na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga na bezczynność Zarządu Związku Międzygminnego [...] w przedmiocie obowiązku zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości wnioskodawcy została odrzucona z uwagi na to, że nie podlegała kognicji sądu administracyjnego - postanowienie WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie sygn.akt IV SO/Po [...] wniósł P. W. nie zgadzając się z jego treścią. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. sygn. akt III OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazało, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarga na bezczynność Związku została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] lutego 2020 r., który przy piśmie z 19 lutego przekazał ją Zarządowi Związku Międzygminnego. Wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi wraz odpowiedzią na skargę i aktami w terminie został złożony bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] kwietnia 2020 r. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wyjaśnił, że skargę na bezczynność otrzymał [...] lutego 2020 r. Sąd powinien zatem ocenić, czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. oceniając wniosek co do meritum przy uwzględnieniu specyfiki i okoliczności sprawy. Brak natomiast kognicji sądu administracyjnego nie wyłączna obowiązku organu zastosowania się do dyspozycji art.54 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 159 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Co do zasady organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). (Na zasadzie wyjątku w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.)). Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna, przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, z tego względu, że działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 11 maja 2012 r., I OZ 328/12, CBOSA). Wzgląd na te funkcje grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. sprawia, że użyte w tym przepisie sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", nie da się rozumieć w ten sposób, że sąd w ramach uznania może odstąpić od wymierzenia grzywny w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie w sprawie terminu do przekazania skargi. Samo niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie wynikającym z ustawy prowadzi do wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny organowi następuje zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z przepisów ustawy nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną rozważanej grzywny, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie (por. uchwała NSA 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, CBOSA). W kontrolowanej sprawie skarga na bezczynność organu - Związku Międzygminnego [...] została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] lutego 2020 r., który przy piśmie z [...] lutego 2020 r. przekazał ją Zarządowi Związku Międzygminnego. Wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w terminie został złożony bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] kwietnia 2020 r. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: złożenia wniosku przez stronę skarżącą oraz niedochowanie przez organ 30 dniowego terminu do przekazania do sądu wniesionej skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Przy czym przedmiot zaskarżenia określony w powyżej wskazanym przepisie obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi, bądź też zwłokę w jej przekazaniu pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą natomiast mieć wpływ na jej wysokość. Ponadto wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niedochowania ciążącego na nim obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., nawet jeżeli przekazanie akt nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OZ 232/13; wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r., IV SO/Po 7/14; www.cbois.nsda.gov.pl). Podkreślić trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 PostAdmU (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Nie zmienia on bowiem zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 PostAdmU. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że przekazał skargę [...] lutego 2020 r. Zarządowi Związku Międzygminnego. Organ zwrócił uwagę, iż pismem z [...] marca 2020 r. poinformował skarżącego o skierowaniu skargi do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Związku, zaś pismem z [...] maja 2020 r. o późniejszym rozpoznaniu skargi z uwagi na stan epidemii. Wyjaśnił również, że [...] czerwca 2020 r. skarga została rozstrzygnięta przez Zgromadzenie Związku uchwałą, o czym poinformowano skarżącego. W postanowieniu z dnia [...].03.2021 r. NSA wskazało, że rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. należy odróżnić etap orzekania przez sąd co do dopuszczalności samej skargi od orzekania w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Przedmiotem kontroli nie była zasadność skargi w przedmiocie obowiązku zapewnienia odbierania odpadów komunalnych, a wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu w terminie. W konsekwencji nie sposób zgodzić się z argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Sprowadza się ona bowiem do wskazania braku kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, iż oceniając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd I instancji kierował się okolicznościami, które nie powinny mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jednocześnie świadczy to, że nie zostały uwzględnione okoliczności, które sąd wojewódzki zobowiązany był wziąć rozstrzygając w tak zakreślonym przedmiocie sprawy. W ocenie Sądu, ponownie rozpoznającego sprawę organ nie wywiązał się z obowiązku zawartego w art. 54 § 2 p.p.s.a. i nie przekazał skargi w terminie. Organ zobowiązany był do przekazania skargi w terminie 30 dni od jej otrzymania czyli do dnia [...] marca 2020 r. Skarga natomiast nie została przekazana przez organ, natomiast organ przesłał odpowiedź na skargę w dniu [...] lipca 2020 r. Przyjmuje się, że nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia tego organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Na realizację tego obowiązku nie może wpływać przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga, bowiem tego rodzaju wadliwość nie może być eliminowana w drodze nieprzekazania skargi i akt sprawy. Badanie dopuszczalności skargi należy bowiem wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 1271/18). Przyczyny, o których mowa jest w odpowiedzi na wniosek, usprawiedliwiające - zdaniem organu - przekroczenie terminu przekazania skargi do sądu są nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, bo nie są spowodowane zdarzeniami nadzwyczajnymi, które uniemożliwiłyby funkcjonowanie organu i to organu z założenia dysponującego kwalifikowaną wiedzą prawniczą. Okoliczności te, zwłaszcza związane z niewielkim przekroczeniem terminu i incydentalnym charakterem sprawy, mają natomiast istotny wpływ na wysokość wymierzanej grzywny. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało bowiem miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie określając wysokość grzywny należało uwzględnić rozmiar przekroczenia terminu, jakiego dopuścił się organ, jak również okoliczność, iż stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi został ostatecznie usunięty, bo skarga została przez sąd już rozpoznana (postanowieniem z dnia 8 września 2020 r. sygn.akt IV SAB/Po 60/20 WSA w Poznaniu skargę na bezczynność organu odrzucił, a postanowieniem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3974/21 NSA oddalił skargę kasacyjną). Nadto uwzględnić na korzyść organu należało jednorazowy i z pewnością nieumyślny charakter przypadku. W ocenie sądu grzywna w kwocie [...]zł jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania skargi i jednocześnie spełnia wszystkie cele represyjno-prewencyjne, dla których została ustanowiona. Z tychże względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 postanowienia, stosownie do art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis od zażalenia w wysokości [...] zł. Na podstawie art.55 § 1 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.