I OZ 1271/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Sądu Okręgowego w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SO/Gd 15/18 w sprawie z wniosku R. S. w przedmiocie wymierzenia Prezesowi Sądu Okręgowego w [...] grzywny z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie ochrony informacji niejawnych postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem z 30 października 2018 r., sygn. akt II SO/Gd 15/18, po rozpatrzeniu wniosku R. S. (dalej: "skarżący"), wymierzył Prezesowi Sądu Okręgowego w [...] grzywnę w wysokości 300 zł za nieprzekazanie skargi R. S. z 24 maja 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący, pismem z 12 czerwca 2018 r., zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie Sądowi Okręgowemu w [...] grzywny z powodu nieprzekazania jego skargi złożonej na bezczynność Sądu Okręgowego w [...] w sprawie nienadania klauzuli "ściśle tajne" w aktach spraw IC [...] i IC [...], zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (DZ.U. z 2018 r., poz. 412 ze zm.). W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z 26 lipca 2018 r., Prezes Sądu Okręgowego w [...] wniósł o nieuwzględnienie wniosku skarżącego wskazując, że w sprawach IC [...] i IC [...] Sąd Okręgowy w [...] wydał decyzje odnośnie nienadania klauzuli tajności, które zapadły w formie postanowień niezawisłego sądu. Wobec powyższego brak było możliwości nadania skardze dalszego biegu, gdyż nie dokonuje się kontroli orzeczeń sądów powszechnych w postępowaniu administracyjnym, a taka kontrola może zostać dokonana jedynie w toku ewentualnego postępowania odwoławczego. Przy piśmie z 14 sierpnia 2018 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...], działając na wezwanie Sądu z 9 sierpnia 2018 r., przesłał do akt sprawy kopię skargi skarżącego z 24 maja 2018 r. Jednocześnie poinformował, że skarga ta wpłynęła do Sądu Okręgowego w [...] 25 maja 2018 r., natomiast jej oryginał przekazany został do I Wydziału Cywilnego Sądu Okręgowego w [...]. W piśmie z 26 września 2018 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...] wniósł o oddalenie wniosku skarżącego w całości wskazując, że w stosunku do pisma skarżącego z 24 maja 2018 r. został nadany prawidłowy bieg, tj. pismo to przekazano do sprawy prowadzonej w Sądzie Okręgowym w [...] pod sygn. akt IC [...], a wnioski w nim zawarte zostały rozstrzygnięte postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że przedmiotowy wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny jest zasadny. Wyjaśnił, że z treści pisma skarżącego z 24 maja 2018 r. wynika, że pismem tym wnosi on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Sądu Okręgowego w [...] w sprawie nienadania klauzuli "ściśle tajne" w aktach spraw IC [...] i IC [...]. Skarga ta została zaadresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny i wniesiona została, jak wskazano w jej treści, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresat skargi określony był precyzyjnie i nie powinno budzić wątpliwości, do kogo została ona skierowana. Mimo to, Prezes Sądu Okręgowego w [...], po jej otrzymaniu 25 maja 2018 r., nie przekazał jej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania. Sąd wskazał także, że wymierzając grzywnę w wysokości 300 zł wziął pod uwagę, że nieprzekazanie skargi nastąpiło z powodu mylnego przekonania, że skarga ta nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a właściwym do jej rozpoznania jest Sąd Okręgowy w [...] I Wydział Cywilny. Podniósł, że grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ma charakter mieszany (prewencyjno – dyscyplinująco – restrykcyjny), co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak jego aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków ustawowych, jak i zmobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił. Prezes Sądu Okręgowego w [...] zaskarżył powyższe postanowienie w całości. W zażaleniu wniósł o jego zmianę przez odmowę wymierzenia grzywny, względnie o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że pismo skarżącego z 24 maja 2018 r. jest skargą na bezczynność Sądu Okręgowego w [...] w sprawie nadania klauzuli "ściśle tajne" w aktach sprawy I C [...] i I C [...] oraz należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy pismo to nie dotyczyło ochrony informacji niejawnych, a działalności sędziego prowadzącego sprawę J. K. i braku rozpoznania wniosku o wyłączenie jawności postępowania, a wniosek o wyłączenie jawności postępowania został rozpoznany na rozprawie przed sądem powszechnym [...] września 2018 r., co sprawia, że sąd administracyjny nie miał w tym zakresie kognicji, gdyż kwestie te nie dotyczyły działalności administracji publicznej, a związane były z tokiem postępowania cywilnego przed sądem powszechnym; 2) art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że pismo skarżącego z 24 maja 2018 r. jest skargą na bezczynność Sądu Okręgowego w [...] w sprawie nadania klauzuli "ściśle tajne" w aktach sprawy I C [...] i I C [...], a w konsekwencji uznanie, iż Prezes Sądu Okręgowego nie przekazał skargi wraz z aktami postępowania do sądu administracyjnego, podczas gdy wprost z treści pisma skarżącego z 24 maja 2018 r. i załączonych do niego dokumentów wynika, że składa on skargę na bezczynność sędziego J. K. w toku postępowania przed sądem powszechnym, która orzeka w sprawie o sygn. akt I OC [...], toczącej się przed Sądem Okręgowym w [...] w zakresie wyłączenia jawności postępowania, a pismo skarżącego z 24 maja 2018 r., otrzymało właściwy bieg w toku postępowania sądowego przed sądem powszechnym; 3) art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że pismo skarżącego z 24 maja 2018 r., jest skargą na bezczynność Sądu Okręgowego w [...] w sprawie nadania klauzuli "ściśle tajne" w aktach sprawy I C [...] i I C [...], a w konsekwencji uznanie, iż Prezes Sądu Okręgowego nie przekazał skargi wraz z aktami postępowania do sądu administracyjnego, podczas gdy Sąd I instancji dokonał nieuprawnionej oceny charakteru tego pisma wg tytułu, a nie treści; 4) art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że pismo skarżącego z 24 maja 2018 r., jest skargą na bezczynność Sądu Okręgowego w [...] w sprawie nadania klauzuli "ściśle tajne" w aktach sprawy I C [...] i I C [...], a w konsekwencji uznanie, iż Prezes Sądu Okręgowego nie przekazał skargi wraz z aktami postępowania do sądu administracyjnego, podczas gdy pismo to otrzymało bieg w sprawie cywilnej przed sądem powszechnym, tj. 29 maja 2018 r. pismo to przekazane zostało do I Wydziału Cywilnego do sprawy I C [...] jako pismo procesowe, o czym poinformowano również skarżącego, w wyniku czego [...] września 2018 r. zapadło rozstrzygnięcie w przedmiocie jawności postępowania, co Sąd I instancji pominął; 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów i twierdzeń organu podniesionych w piśmie z 26 września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na pismo wnioskodawcy z 31 sierpnia 2018 r. o ukaranie grzywną, tj. do twierdzeń w zakresie nadania pismu skarżącego z 24 maja 2018 r. właściwego biegu w toku postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik skarżącego wniósł o jego oddalenie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jak również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając jednocześnie, że opłata ta nie została zapłacona w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyjaśniał, że obowiązek ten dotyczy każdego organu (nie tylko organu administracji publicznej), którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, jak on ocenia dopuszczalność i zasadność wniesionej skargi. Swoje zdanie w tej kwestii, skarżony organ ma prawo wypowiedzieć tylko i wyłącznie w odpowiedzi na wniesioną skargę, którą też ma obowiązek przekazać sądowi administracyjnemu (por. postanowienia NSA z 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11 oraz I OZ 416/11). Zgodnie z treścią art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia po stronie sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści tego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wskazywano, że rozpoznając zażalenie na postanowienie w zakresie rozpoznania wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się do zbadania, czy zaskarżone postanowienie jest należycie uzasadnione. Ingerencja w merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji jest nieuprawniona w przypadku, gdy zostało ono prawidłowo uzasadnione. Wymierzenie grzywny jest bowiem elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji, gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w przepisie terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny (i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia (por. postanowienie NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II OZ 1419/18). Użyty w § 1 art. 55 P.p.s.a. zwrot "może orzec" wskazuje, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest pozostawione uznaniu sądu (por. postanowienia NSA: z 15 listopada 2011 r., I OZ 841/11; z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 207/11). Ponadto wskazać należy, iż sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09). Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z 10 listopada 2016 r., I OZ 1216/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie narusza prawa. Z nadesłanej do Sądu I instancji kserokopii pierwszej strony pisma skarżącego z 24 maja 2018 r. (data wpływu do Sądu Okręgowego w [...] 25 maja 2018 r.) zatytułowanego "skarga" wynika, że zostało ono zaadresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny, jak również, że skarżący chce złożyć skargę na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zatem w sposób precyzyjny wskazał adresata skargi, jak i ustawę na której podstawie została ona wniesiona. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że Prezes Sądu Okręgowego w [...], po otrzymaniu skargi 25 maja 2018 r., nie uczynił zadość dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a. i nie przekazał jej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku w celu rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Prezesa Sądu Okręgowego w [...] zawarte w zażaleniu na przedmiotowe postanowienie. Jak już bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OZ 1299/19 nawet uzasadnione przekonanie Prezesa Sądu Okręgowego w [...], że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalniało tego organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bowiem bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Tego rodzaju wadliwość nie może być eliminowana w drodze nieprzekazania skargi i akt sprawy, ponieważ organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie jest właściwy do dokonania oceny w przedmiocie dopuszczalności wniesionej skargi. Ocena, czy złożona skarga należy do kognicji sądu administracyjnego może być przeprowadzona wyłącznie przez ten sąd, po przekazaniu przez organ skargi do sądu. Badanie dopuszczalności skargi należy bowiem wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ. W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne występujące w niniejszej sprawie, a zatem nie naruszył granic uznania, jakie wyznacza art. 55 § 1 P.p.s.a., zaś zarzuty podniesione w zażaleniu okazały się bezzasadne, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego na rzecz skarżącego, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 tej ustawy. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu bowiem wniosek ten podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.