I OZ 1216/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SO/Wa 29/16 w przedmiocie wniosku R.O. o wymierzenie Prezesowi Rady Ministrów grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia oddalić zażalenie. R.O. pismem z dnia 9 maja 2016 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 10 maja 2016 r.), na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), wniósł o wymierzenie Prezesowi Rady Ministrów grzywny, w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., w związku z nieprzekazaniem jego skargi na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt K 47/15, wydanego w sprawie ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 2217), wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 1 kwietnia 2016 r. wniósł, za pośrednictwem platformy ePUAP, skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt K 47/15. Ponadto wskazał, że "jednocześnie skarga została wniesiona za pomocą operatora pocztowego Poczta Polska w dniu 2 kwietnia 2016 roku, dostarczona 8 kwietnia 2016 roku, również osobno do WSA w Warszawie, otrzymując sprawy sygn. akt IV KO/Wa 79/16". Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu przesłana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wpłynęła do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w dniu 14 kwietnia 2016 r. Odpowiedź Prezesa Rady Ministrów na tę skargę została przekazana do Sądu w dniu 12 maja 2016 r. Ponadto organ stwierdził, że skarga wniesiona przez R.O. w formie elektronicznej nie wywołała skutków prawnych. Nastąpiły one dopiero z datą wniesienia skargi w formie papierowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 191/16 odrzucił skargę R.O. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt K 47/15, wydanego w sprawie ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 2217), z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SO/Wa 29/16 oddalił wniosek R.O. o wymierzenie Prezesowi Rady Ministrów grzywny za nieprzekazanie w/w skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 54 § 2 P.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi, wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny z uwagi na naruszenie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a., nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe w sytuacji dokonania tych czynności już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2). Orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny w razie uchybienia przez organ terminowi określonemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 652/07, zgodnie z którym dla wymierzenia grzywny organowi nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Odpowiedzialność organu wynikająca z art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny, lecz wymaga każdorazowego rozważenia przez Sąd, zasadności zastosowania omawianego środka. Ustalenie, że w sprawie nastąpiło nieterminowe przekazanie skargi, nie przesądza zatem o konieczności zastosowania sankcji wobec organu, który dopuścił się tego uchybienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Nie oznacza to jednak akceptacji poglądu organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że wniesienie skargi na bezczynność w drodze elektronicznej (w niniejszej sprawie chodzi o skorzystanie przez skarżącego z platformy e-PUAP) nie obligowało organu do przekazania tej skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od otrzymania skargi w formie dokumentu elektronicznego. Niezachowanie w takim przypadku wymaganej przez P.p.s.a. formy pisemnej (z powodu braku własnoręcznego podpisu) stanowiło tylko brak formalny skargi, który mógł być następnie uzupełniony (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt I OPS 10/13). Istotne jest jednak to, że obowiązek przewidziany w art. 54 §2 P.p.s.a. ma charakter bezwzględny i to nie organ lecz wyłącznie sąd jest uprawniony do kontroli spełnienia przez skargę warunków formalnych jak i oceny jej dopuszczalności (por. postanowienia NSA: z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt I OZ 222/10 oraz z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I OZ 96/12). Skarżący zatem słusznie zarzucił, że Prezes Rady Ministrów, nie przekazując Sądowi skargi na bezczynność wniesionej drogą elektroniczną w dniu 1 kwietnia 2016 r. w terminie 30 dni, naruszył art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że mimo to, w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność wymierzenia organowi grzywny. Wskazał, że okres zwłoki w przekazaniu skargi był bardzo krótki i wynosił zaledwie 10 dni – odpowiedzi na identyczną treściowo skargę z dnia 1 kwietnia 2016 r. wniesioną bezpośrednio do WSA w Warszawie Prezes Rady Ministrów udzielił w dniu 12 maja 2016 r. Ponadto skarga R.O. z dnia 1 kwietnia 2016 r. była skierowana zarówno przeciwko Prezesowi Rady Ministrów, jak i podległemu temu konstytucyjnemu organowi Rządowemu Centrum Legislacji, który udzielił odpowiedzi na przedmiotową skargę wniesioną drogą elektroniczną w dniu 27 kwietnia 2016 r., czyli z zachowaniem 30-dniowego terminu (skarga skierowana przeciwko Rządowemu Centrum Legislacji została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 172/16, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w świetle powyższych okoliczności przyjąć należy, iż ani względy prewencyjne, ani funkcja represyjna wymierzenia grzywny, wynikające z art. 55 § 1 P.p.s.a., nie przemawiają za uwzględnieniem wniosku. W przedmiotowej sprawie prawo R.O. do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), którego jednym z gwarantów są regulacje zawarte w art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a., w istocie nie zostało naruszone, albowiem jego skarga na bezczynność o identycznej merytorycznie treści została przekazana Sądowi przez Rządowe Centrum Legislacji w terminie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia R.O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, iż nieprawdą jest, że jego skarga została przesłana do Prezesa Rady Ministrów tylko poprzez platformę ePUAP, albowiem została ona również przesłana listem poleconym (przesyłka o numerze [...]) na adres organu i została przez niego odebrana w dniu 8 kwietnia 2016 r. Niezależnie od powyższego w/w skarga została także przesłana listem poleconym (przesyłka o numerze [...]) bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi przekazać skargę sądowi, wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Obowiązek przekazania skargi sądowi spoczywa na organie, niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie sąd, a nie organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zażalenie na postanowienie oddalające wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. ogranicza się do zbadania, czy zaskarżone postanowienie jest należycie uzasadnione. Ingerencja w merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji jest nieuprawniona w przypadku, gdy zostało ono prawidłowo uzasadnione. Wymierzenie grzywny jest bowiem elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji, gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w przepisie terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny ( i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Użyty w § 1 art. 55 P.p.s.a. zwrot "może orzec" wskazuje, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest pozostawione uznaniu sądu (por. postanowienia NSA: z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OZ 841/11 oraz z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 207/11). Ponadto wskazać należy, iż sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09). Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawa nie narusza. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. Skarżący w zażaleniu trafnie zauważył, iż Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął fakt, że jego skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt K 47/15 została przesłana do Prezesa Rady Ministrów nie tylko poprzez platformę ePUAP, ale również listem poleconym nr [...] na adres organu i została doręczona organowi w dniu 8 kwietnia 2016 r. Powyższe ustalenie nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za dzień wpływu skargi do organu prawidłowo uznał 1 kwietnia 2016 r., tj. datę wniesienia przez R.O. identycznej treściowo skargi za pośrednictwem platformy ePUAP, a więc datę wcześniejszą, niż wskazuje skarżący (8 kwietnia 2016 r.). Sąd pierwszej instancji zatem zasadnie stwierdził, że opóźnienie organu w przekazaniu skargi, które nastąpiło w dniu 12 maja 2016 r., wynosiło 10 dni, gdyż do Sądu należało przesłać skargę z dnia 1 kwietnia 2016 r., niezależnie od tego, czy była ona obarczona brakami formalnymi (brak podpisu), wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegając z jednej strony fakt wypełnienia przez Prezesa Rady Ministrów obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. z niewielkim opóźnieniem, a z drugiej strony związane z tym okoliczności, trafnie oddalił wniosek skarżącego w tym przedmiocie. Wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. nie spełniałoby zarówno celu prewencyjnego, jak i represyjnego. Przede wszystkim jednak nie dyscyplinowałoby organu do przekazania Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wskazać bowiem należy, iż przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 191/16 odrzucił skargę R.O. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt K 47/15. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.