I OZ 96/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt VII SO/Wa 20/11 wymierzające Zarządowi Dzielnicy [...] m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) zł w sprawie skargi L. M. o wymierzenie grzywny Zarządowi Dzielnicy [...] m.st. Warszawy postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt VII SO/Wa 20/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Zarządowi Dzielnicy [...] m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych) za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 23 października 2009 r. L. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na sprzeczne z prawem działanie Wydziału Ochrony Środowiska Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 28 października 2009 r. przekazał skargę L. M. do Urzędu m. st. Warszawy - Dzielnica [...] , celem nadania skardze biegu stosownie do treści art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 2 listopada 2009 r. Urząd m. st. Warszawy Dzielnicy [...] pismem z dnia 16 listopada 2009 r. skierowanym bezpośrednio do skarżącej udzielił jej odpowiedzi na skargę. W dniu 30 marca 2010 r. L. M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SO/Wa 19/10 oddalił wniosek L. M. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej na to postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 313/11 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd I instancji, stosownie do treści art. 197 § 2 w zw. z art. 190 p.p.s.a., będąc związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 maja 2011 r., stwierdził, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny zasługuje na uwzględnienie. Powołując treść przepisów art. 54 § 1 i 2 oraz art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd podkreślił, iż sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sąd wskazał, że sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny. Ponadto Sąd wskazał, że funkcja dyscyplinująca polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy aktualizuje się wtedy, gdy organ nie dopełnił w terminie tej czynności. Wówczas też występuje dodatkowo funkcja represyjna. Natomiast w przypadku, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. Ta funkcja art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza wskazanymi wyżej dwoma funkcjami wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga L. M. została doręczona organowi przez Sąd w dniu 2 listopada 2009 r. Organ w ciągu 30 dni od jej otrzymania nie przekazał jej sądowi, a więc nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, iż w takiej sytuacji wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny za zasadny, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka uchybienia terminu do przekazania Sądowi skargi. Sąd wskazał, iż ustalając wysokość grzywny wziął pod uwagę, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne, które legły u podstaw uchybienia terminowi oraz czas opóźnienia. Jako okoliczność "łagodzącą" Sąd potraktował to, że organ niezwłocznie odpowiedział skarżącej na jej pismo (pismem z dnia 16 listopada 2009r.) oraz to, że wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny organ nadesłał akta sprawy, zaś odpowiedź na skargę zawarł w odpowiedzi na tenże wniosek. Jednakże Sąd zobowiązany był również uwzględnić, że ustawowy – 30 - dniowy termin upłynął organowi dnia 2 grudnia 2009 r. zaś akta zostały nadesłane dnia 22 kwietnia 2010 r. co oznacza ponad 4,5 miesięczne przekroczenie w/w terminu. Sąd wskazał, iż bez znaczenia dla oceny powyższej okoliczności pozostaje natomiast, czy rozpoznanie skargi L. M. pozostawało w kognicji sądu wojewódzkiego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, wnosząc o jego zmianę, względnie o jego uchylenie. W ocenie organu wysokość grzywny jest nieadekwatna do stopnia zawinienia. Organ wskazał, iż Urząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy prowadził ze skarżącą korespondencję co najmniej od lipca 2009 r. Organ wskazał, iż udzielenie kolejnej odpowiedzi na jej skargę skierowaną do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, będzie wystarczającym sposobem załatwienia sprawy, zwłaszcza, że nie podlegała ona kognicji sądów administracyjnych, zaś Sąd, doręczając oryginał pisma z dnia 16 listopada 2009 r. nie pouczył o treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto organ podniósł, iż skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała trybu określonego w art. 52 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Powyższe przepisy przewidują zatem wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala Sądowi na wymierzenie takiej grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ 30 - dniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. W niniejszej sprawie bezspornie z akt sprawy wynika, iż Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy uchybił określonemu wyżej 30 – dniowemu terminowi, gdyż skargę strony, przesłaną przez Sąd do organu przy piśmie z dnia 28 października 2009 r. (data wpływu do organu 2 listopada 2009 r.), wraz z aktami administracyjnymi organ przekazał do Sądu I instancji dopiero w dniu 23 kwietnia 2010 r., zaś termin na przekazanie tej skargi bezsprzecznie upływał w dniu 2 grudnia 2009 r. Zatem, należy stwierdzić, że doszło do jego znacznego przekroczenia - na co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Drugi warunek w postaci złożenia wniosku o wymierzenie grzywny przez stronę również został spełniony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 – dniowego terminu. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nawet po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy gdy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczący umorzenia postępowania nie ma zastosowania, bowiem postępowanie ma swój przedmiot, gdyż wniosek nie został cofnięty, ani z innych przyczyn nie stał się bezprzedmiotowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż również bez znaczenia jest termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Ponadto - słusznie w literaturze zwrócono uwagę, że ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku, a terminem posiedzenia sądu. Sąd jest zobowiązany rozpatrzyć merytorycznie wniosek, który spełnia wymogi formalne, bez względu na to, czy organ swój obowiązek do daty posiedzenia sądu spełnił, czy też nie. Ponadto w uchwale podniesiono, iż nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej, która polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy i aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a Sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywistym w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy, gdyż nie może być mowy o dyscyplinowaniu do zachowania uchybionego już wcześniej terminu. Wobec tego, przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Również wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w zażaleniu okoliczności, iż wniesiona skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, wskazać należy, iż organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy skargę tę uznaje za dopuszczalną. Podkreślić należy, iż o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To nie organ lecz sąd, ocenia przekazaną mu skargę pod względem formalnym, także w zakresie jej ewentualnej dopuszczalności. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.