IV SO/Po 6/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011r. ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] przeciwko Burmistrzowi Miasta i Gminy S. w przedmiocie grzywny za nieprzekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę 1. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy S. grzywnę w kwocie [...] złotych ([...]) za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] z dnia 20 maja 2010 r.; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego [...] kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 13 sierpnia 2010 r. pełnomocnik Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. (dalej: "Stowarzyszenie") wniósł o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy S. (dalej "Burmistrz") grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 20 maja 2010 r. wraz z aktami, to jest nie wykonanie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Wnioskodawca wskazał, iż była to skarga "na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w załatwieniu podania z dnia 12 października 2009 r. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej – SZMW R. – w procedurze uchwalania planu" miejscowego, która, zdaniem wnioskodawcy, została wniesiona do organu (Burmistrza) w dniu 21 maja 2010 r. Do wniosku dołączono m.in. odpis skargi (zatytułowanej: "Skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S."), opatrzonej własnoręcznym podpisem pełnomocnika oraz kserokopie: dowodu nadania przesyłki poleconej nr [...] w dniu 20 maja 2010 r. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki przez organ w dniu 21 maja 2010 r. (k. 9v. akt sądowych), które wszakże nie zawierały żadnej adnotacji pozwalającej ustalić zawartość przesyłki (w szczególności określić rodzaj i datę nadanego nią pisma). W odpowiedzi na wezwanie Sądu o nadesłanie skargi Stowarzyszenia z dnia 20 maja 2010r. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ poinformował, że w dniu 21 maja 2010 r. wpłynęła do niego skarga Stowarzyszenia z dnia 20 maja 2010 r., ale na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na dowód tego Burmistrz załączył skan pierwszej strony tej skargi (zatytułowanej: "Skarga na bezczynność SKO w Poznaniu"), a także pozostałą korespondencję w przedmiotowej sprawie, w tym, oprócz pism wymienianych pomiędzy organem i Stowarzyszeniem, także pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "SKO") z dnia 02 kwietnia 2010 r. wraz z kopią zażalenia Stowarzyszenia z dnia 26 marca 2010 r. na bezczynność Burmistrza (k. 18–19) oraz odpowiedź Burmistrza z dnia 14 kwietnia 2010 r. na to pismo (k. 17). Jednocześnie organ podkreślił, że ze względu na okoliczności sprawy pozostawał w zasadnym przekonaniu, iż Stowarzyszenie wnosi skargę na bezczynność SKO (k. 15). Natomiast skargi Stowarzyszenia na bezczynność Burmistrza dotychczas nie otrzymał (k. 29). Organ nadesłał wydruk z rejestru korespondencji przychodzącej do Urzędu z dnia 21 maja 2010 r., z którego wynika, że w tym dniu wpłynęła od Stowarzyszenia "skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność SKO dot. planu zagospodarowania terenu R." (k. 45). Organ podniósł, że pismo to potraktował, zgodnie z jego treścią, jako skargę na bezczynność SKO, która została mu przesłana jedynie do wiadomości (k. 60). Z kolei pełnomocnik wnioskodawcy – w odpowiedzi na wezwanie Sądu do pełnego udokumentowania sposobu i daty wysłania przesyłki zawierającej skargę na bezczynność Burmistrza – nadesłał kserokopię skargi z dnia 20 maja 2010 r. (zatytułowanej "Skarga na bezczynność SKO w Poznaniu"), która, według oświadczenia pełnomocnika, została w tym samym dniu nadana przesyłką poleconą nr [...] (k. 53). W nadesłanej kserokopii, zamieszczone w drugiej linii tytułu skargi słowa "na bezczynność SKO w Poznaniu" zostały odręcznie przekreślone; podobnie na stronie 2 w punkcie 3 skargi, rozpoczynającym się od słów "zasądzenie od SKO w Poznaniu...", wyrazy "SKO w Poznaniu" zostały przekreślone i w to miejsce odręcznie nadpisano słowo "Burmistrza". Zarazem nie zamieszczono na niej żadnej adnotacji, z której by wynikało, kiedy i przez kogo zostały te odręczne zmiany do treści skargi wprowadzone, a w szczególności, czy zmiany te figurowały również na oryginale skargi wysłanym do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SO/Po 9/10 odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż załączona do wniosku skarga na bezczynność Burmistrza nigdy do tego organu nie wpłynęła. Oznacza to, iż w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, co stanowi tzw. "nienazwaną" przyczynę niedopuszczalności skargi, skutkującą jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika wnioskodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 121/11 uchylił zaskarżone orzeczenie wskazując, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonego postanowienia – odrzucenie skargi – a przedmiotem rozpoznania wynikającym z komparycji oraz z uzasadnienia postanowienia, z których wynika, że był nim wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. NSA podkreślił, że zachodzi zasadnicza różnica między merytorycznym rozpoznaniem wniosku opartego na art. 55 § 1 ppsa i oceną jego zasadności, a dopuszczalnością wniesienia skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie rzeczą Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S., która winna zostać przekazana do sądu administracyjnego stosownie do art. 54 § 2 ppsa. Zagadnienie to nie ma nic wspólnego z kwestią dopuszczalności wniosku o wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 55 § 1 ppsa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt IV SO/Po 2/11 oddalił wniosek Stowarzyszenia o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy S. grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 20 maja 2010 r. wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, w aktach sądowych figurują trzy różne skargi Stowarzyszenia opatrzone datą 20 maja 2010 r. Pierwsza, załączona w odpisie przez pełnomocnika Stowarzyszenia do wszczynającego niniejsze postępowanie wniosku z dnia 13 sierpnia 2010 r. o wymierzenie Burmistrzowi grzywny, nosi tytuł "Skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S.", a w punkcie 3 zawiera wniosek o "zasądzenie od SKO w Poznaniu" na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Druga skarga (kopia pierwszej strony skargi), została nadesłana przez organ i nosi tytuł "Skarga na bezczynność SKO w Poznaniu". Trzecia skarga, to przedłożona przy piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 29 października 2010 r. kserokopia "Skargi na bezczynność SKO w Poznaniu", zawierająca odręczne korekty polegające na: skreśleniu drugiej linii tytułu (tj. słów: "na bezczynność SKO w Poznaniu") oraz przekreśleniu w punkcie 3 słów "SKO w Poznaniu" i w to miejsce nadpisanie wyrazu "Burmistrza". Zdaniem Sądu z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż żadna z wersji skarg przedłożonych Sądowi przez pełnomocnika Stowarzyszenia nigdy nie wpłynęła do tego organu. Przyznaje to pośrednio sam wnioskodawca, gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedzionej w niniejszej sprawie napisał, że omyłkowo w skardze na bezczynność (w wersji złożonej w organie) dwukrotnie odwołano się do "SKO w Poznaniu" zamiast do "Burmistrza Miasta i Gminy S.", a zarazem nie wspomina o poczynieniu jakichkolwiek skreśleń w treści tej skargi. Zdaniem Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy nie uzasadniały wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ppsa. W świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że skarga, która według treści wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie miała zostać wniesiona do organu w dniu 21 maja 2010 r. (tj. "Skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S."), w rzeczywistości w tej dacie do organu nie wpłynęła. W tym dniu Burmistrz otrzymał skargę Stowarzyszenia "na bezczynność SKO w Poznaniu". Zważywszy, że w tamtym okresie zawisła przed SKO w Poznaniu sprawa z zażalenia Stowarzyszenia na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy podania z dnia 12 października 2009 r. w terminie, niejednoznaczna treść skargi rzeczywiście mogła wprowadzić organ w błąd co do tego, przeciwko bezczynności którego z organów (SKO czy Burmistrza) została skierowana. Oznacza to, że nienadanie przez organ dalszego biegu skardze faktycznie przez Stowarzyszenie wniesionej było przede wszystkim wynikiem niedostatecznie starannego jej zredagowania przez skarżącego. Zatem nawet jeśliby dopatrywać się jakichś uchybień w działaniu organu w tej sprawie, to ich waga, a przede wszystkim stopień zawinienia organu, nie były na tyle znaczące, aby uzasadniały wymierzenie grzywny. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika wnioskodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II OZ 493/11 uchylił zaskarżone orzeczenie wskazując, że wniosek Stowarzyszenia o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy S. grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 20 maja 2010 r. wraz z aktami był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to w postanowieniu z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 121/11 wskazał, że: "W niniejszej sprawie rzeczą Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S., która winna zostać przekazana do sądu administracyjnego stosownie do art. 54 p.sa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie ustalił, czy pismo z dnia 21 maja 2010 r. które wpłynęło do Burmistrza Miasta i Gminy S. należy traktować jako skarga na bezczynność tego organu, czy też jako skargę na bezczynność SKO w Poznaniu. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia pierwszej strony skargi nadesłana przez organ przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r. Wprawdzie pismo z dnia 20 maja 2010 r. zostało zatytułowane "Skarga na bezczynność SKO w Poznaniu", jednakże w nagłówku wskazano, iż jest kierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy S., dodatkowo z treści pisma wynika iż "dot. bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy S. w załatwieniu podania z dnia 12 października 2009 r." oraz że pełnomocnik stowarzyszenia wnosi o "wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiotowej sprawie (art. 31 § 2 kpa) tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli(...)". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny nie posiadał oryginału pisma z dnia 20 maja 2010 r., ani jego kserokopii (poza pierwszą stroną pisma) dlatego też nie mógł ocenić charakteru tego pisma, czy stanowiło on skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S.. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się trzy wersje pisma z dnia 20 maja 2010 r. nadesłane przez pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia, jednak każda z nich różni się od kopii pierwszej strony pisma z dnia 20 maja 2010 r. nadesłanej przez organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie zastosował wskazań zawartych w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011 r. i nie ustalił, jaki charakter ma pismo z dnia 20 maja 2010 r. złożone go organu (którego brak jest w aktach sprawy), czy stanowi ono skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S, czy też skargę na bezczynność SKO w Poznaniu, czy może pismo przekazane organowi do wiadomości (jak wskazuje na to Burmistrz Miasta i Gminy S.). Wojewódzki Sąd Administracyjny będąc związany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011 r., przed oddaleniem wniosku Stowarzyszenia powinien wezwać Burmistrza do przesłania do WSA skargi Stowarzyszenia z dnia 20 maja 2010 r., której wcześniej przesłano kopię pierwszej strony – w wyznaczonym terminie. Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 153 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje, że wojewódzki sąd administracyjny jest związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ppsa). Wykonując zalecenia zawarte w postanowieniach NSA z dnia 9.02.2011 sygn. akt II OSK 121/11 i z dnia 28.07.2011r. sygn. akt II OZ 493/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pismem z dnia 19 sierpnia 2011r., pod rygorem rozpoznania sprawy na podstawie akt sprawy, wezwał Burmistrza Miasta i Gminy S. do przesłania oryginału skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. z dnia 20 maja 2010r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik Burmistrza pismem z dnia 31 sierpnia 2011r. wyjaśnił, iż nie dysponuje oryginałem skargi Stowarzyszenia. Tym samym Sąd, wykonując zalecenia zawarte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeka na podstawie zgromadzonych akt sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarżący do wniosku załączył odpis skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w załatwieniu podania z dnia 12 października 2009 r. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej – SZMW R. – w procedurze uchwalania planu miejscowego, która została wniesiona do organu (Burmistrza) w dniu 21 maja 2010 r. (k. 8 – 9 akt). Powyższe pismo różni się treścią od pisma przesłanego przez skarżącego na wezwanie Sądu z dnia 26.10.2010 (k. 54 – 55 akt) nagłówkiem (odpis załączony do wniosku w określony jako skarga na bezczynność Burmistrza, w nagłówku pisma przesłanego na wezwanie Sądu skarga na bezczynność SKO przekreślona) i pkt 3 (odpowiednio zasądzenie od SKO w Poznaniu kosztów i zasądzenie od Burmistrza kosztów). W skanie 1 strony skargi przesłanej przez organ wraz z odpowiedzią w nagłówku określono, iż pismo stanowi skargę na bezczynność SKO. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, iż w piśmie przesłanym do organu faktycznie wpisano, iż jego przedmiotem jest skarga na bezczynność SKO w Poznaniu. Zdaniem orzekającego Sądu, fakt złożenia skargi za pośrednictwem Burmistrza, wynikające z treści pisma żądanie wydania stosownego orzeczenia przez Burmistrza, oraz opis na pierwszej stronie, iż złożone pismo dotyczy bezczynności Burmistrza w załatwieniu podania z dnia 12 października 2009 r. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej – SZMW R. – w procedurze uchwalania planu miejscowego powoduje, że zasadnym jest przyjęcie, iż pomimo wskazania w nagłówku skargi przesłanej do organu, iż stanowi ona skargę na bezczynność SKO (k- 54-55) - pismo z dnia 20.05.2010r. stanowi faktycznie skargę na bezczynność Burmistrza w załatwieniu podania z dnia 12.10.2009r. w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia w procedurze mpzp. Uwzględniając więc niekwestionowany przez organ fakt nieprzekazania skargi, oznacza to, iż zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § ppsa. Stosownie bowiem do treści art. 54 § 1 ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis art. 54 § 2 ppsa obliguje organ do przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 ppsa, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z przytoczonego powyżej art. 55 § 1 ppsa wynika, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 ppsa. Orzeczenie sądu ma jednak charakter uznaniowy. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Powyższe oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz, czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Zgodnie z art. 154 § 6 ppsa, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 18 lutego 2011r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2010 r. i w drugim półroczu 2010 r. (M.P. z 2011r. nr 15 poz. 156) przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2010r. wyniosło 2822,66 zł. W ocenie Sądu, wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy S. grzywny w wysokości 300 zł będzie adekwatne do stopnia zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ppsa. Wskazać należy bowiem, iż w okresie, w którym wniesiono przedmiotową skargę, zawisła przed SKO w Poznaniu sprawa z zażalenia Stowarzyszenia na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy podania z dnia 12 października 2009 r. w terminie (k. 18–19). Ponadto niejednoznaczna treść skargi (mylące sformułowanie tytułu i wniosku w pkt 3 skargi), zdaniem Sądu, mogła wprowadzić organ w błąd co do tego, przeciwko bezczynności którego z organów (SKO czy Burmistrza) została skierowana. Okolicznością nie bez znaczenia jest bowiem fakt, iż skarga z dnia 20.05.2010r. została wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, którego obowiązują szczególne zasady przy redagowaniu pism procesowych. Zatem, nawet jeśli są po stronie organu uchybienia, to ich waga, a przede wszystkim stopień zawinienia organu, nie były na tyle znaczące, aby uzasadniały wymierzenie grzywny w większej wysokości. Należy bowiem podkreślić, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 ppsa - pełniąca z założenia funkcję dyscyplinującą - ma w swej istocie również charakter penalny. Z tego względu powinna być wymierzana powściągliwie, zasadniczo tylko w takich okolicznościach, gdy fakt uchybienia przez organ obowiązkom określonym w art. 54 § 2 ppsa i jego wina nie budzą wątpliwości, a stopień stwierdzonego zawinienia organu uzasadnia sięgnięcie po ten środek. Przy stosowaniu tego środka nie można również z okoliczności zawinionych przez stronę wyprowadzać skutków niekorzystnych dla organu. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3ppsa.