IV SO/Po 7/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekretarz Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy z wniosku Wojewody Wielkopolskiego przeciwko Radzie Miejskiej w Kole w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny postanawia: wymierzyć Radzie Miejskiej w Kole grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych) za nieprzekazanie w ustawowym terminie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a.") wniósł o wymierzenie grzywny Miastu Koło wobec niewywiązania się z obowiązków nałożonych przepisem art. 54 § 2 p.p.s.a. i nieprzekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Ponadto na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Wojewoda Wielkopolski pismem nr KN-I.0552.9.2017.16 w dniu 8 marca 2017 r., wniósł za pośrednictwem Rady Miejskiej w Kole skargę na uchwałę tej Rady nr XXV/251/2016 z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Koła w rejonie ulic: Sienkiewicza, 3-go Maja, Narutowicza i Słowackiego. Skarga wpłynęła do Urzędu Miasta Koło w dniu 13 marca 2017 r. Pismem z dnia 01 grudnia 2017 r. organ nadzoru zwrócił się do Rady Miejskiej w Kole o udzielenie informacji, czy ww. skarga została przekazana do WSA w Poznaniu zgodnie z dyspozycją art. 54 § 2 p.p.s.a. Odpowiadając na powyższe pismo Zastępca Burmistrza poinformował, że "skarga została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu", jednakże "organ wyraża skruchę i ubolewanie z powodu przekroczenia ustawowego terminu (...) oraz zapewnia, że sytuacja ta zaistniała z przyczyn wyłącznie technicznych, miała charakter incydentalny i nie powtórzy się w przyszłości". Ze zgromadzonych w tej sprawie akt wynika, że skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została przekazana Sądowi pismem z dnia 07 grudnia 2017 r., które to pismo skarżący otrzymał do wiadomości. W tym stanie rzeczy Wojewoda Wielkopolski wniósł wymierzenie grzywny Miastu Koło w wysokości wedle uznania Sądu. Rada Miejska w Kole w odpowiedzi na skargę wniosła o niewymierzanie jej grzywny, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o wymierzenie organowi Gminy grzywny w najniższej z możliwych wysokości. Jednocześnie, wniesiono o nieobciążanie organu Gminy kosztami postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarga Wojewody Wielkopolskiego wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w grudniu 2017 r., a zwłoka w przekazaniu nastąpiła wyłącznie z przyczyn technicznych i miała charakter incydentalny oraz nie powtórzy się w przyszłości. Nieprzekazanie skargi z aktami było wywołane błędną interpretacją przepisów o postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym i nie było w żadnej mierze nacechowane złą wolą, czy próbą ukrycia skargi. Podkreślono, że nałożenie grzywny na organ gminy ma charakter fakultatywny, o czym wprost stanowi przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "(...) Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (...)". Wskazano, że Sąd nie ma obowiązku orzekać o wymierzeniu grzywny, tym bardziej, że sytuacja będąca przedmiotem niniejszego postępowania zaistniała po raz pierwszy z udziałem Gminy Miejskiej Koło i nie miała na celu uniemożliwienie, czy utrudnienie Wojewodzie Wielkopolskiemu dostępu do Sądu. Co istotne, niezwłocznie po wykryciu nieprzekazania skargi z aktami w terminie 30-dniowym od daty jej wpływu, Gmina Miejska Koło podjęła wszelkie działania skutkujące natychmiastowym przekazaniem skargi z aktami do Sądu. Organ Gminy zapewnił, że taka sytuacja nie powtórzy się więcej, stąd za bezcelowe należy uznać ewentualne nakładanie kary pieniężnej na Gminę celem zapobiegnięcia takim sytuacjom w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie lub bezczynność obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd w oparciu o art. 55 § 1 P.p.s.a., na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z powołanego wyżej art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 - 2c P.p.s.a. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 - 2c P.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17.04.2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że Sąd podejmując rozstrzygnięcie w takiej sprawie powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 - 2c P.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Uwzględnienie wniosku w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, publ. ONSAiWSA/6/2006/156). Oznacza to również, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. (podobnie W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 204). Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w Kole skargę otrzymała w dniu 13 marca 2017 r., a przekazała ją do Sądu pismem z dnia 07 grudnia 2017 r., czyli około 6 miesięcy po jej otrzymaniu i około 5 miesięcy po terminie wskazanym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Grzywna stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. W ocenie Sądu nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia fakt nieprzekazania skargi do Sądu przez właściwy organ w ustawowym terminie. Bezsprzecznie gmina przekazała skargę około 5 miesięcy po terminie. Wskazano, że uchybienie to wynika z przyczyn technicznych i miało charakter incydentalny i nie powtórzy się w przyszłości. Organ niezwłocznie przekazał skargę po otrzymaniu pisma z 01 grudnia 2017 r. Sąd podkreśla, że organ nie wyjaśnił na czym konkretnie polegały przyczyny techniczne, a ponadto czas 5 miesięcy po terminie do przekazania skargi to okres, który uzasadnia wymierzenie grzywny. W szczególności nie wyjaśniono na czym miała polegać błędna interpretacja przepisów o postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym. Dlatego też Sąd nie mógł ocenić tej kwestii. Tym samym nie było podstaw do odstąpienia od wymierzenia grzywny. Wobec powyższego Sąd uznał wniosek skarżącego za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł. Sąd określając wysokość grzywny miał na uwadze treść wniosku, brak obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy, charakter sprawy będący przedmiotem skargi, skruchę organu, jak i okres po którym przekazano skargę (i to dopiero po uprzedniej interwencji skarżącego) wraz z aktami sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2010r., sygn. akt I OZ 895/10, publ. Lex nr 653783). Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 -2c P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 P.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny (postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011r., sygn. akt I OZ 996/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych wszystkich względów oraz mając na uwadze dyscyplinująco - restrykcyjny charakter omawianej instytucji Sąd stwierdził, iż celowym i zasadnym jest nałożenie na Gminę Koło grzywny za nieprzekazanie skargi oraz nieprzekazanie odpowiedzi na skargę i akt w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. uznając, iż wysokość wymierzonej grzywny osiągnie cel przewidziany w przywołanej normie prawnej.