I SA/Rz 126/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2020 r., nr [...], którą odmówiono G.M. (dalej: skarżąca/wnioskodawczyni) wszczęcia postępowania w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Jak wynika z akt sprawy skarżąca pismem z dnia 29 lipca 2020 r. zwróciła się do ZUS z prośbą o odszukanie wniosku RDZ, złożonego papierowo do kartonu w Inspektoracie ZUS w dniach pomiędzy 7 kwietnia 2020 r. do 10 kwietnia 2020 r. W odpowiedzi otrzymała informację, że wśród dokumentów złożonych do Inspektoratu w okresie od 7 kwietnia do 10 kwietnia 2020 r. jednak nie odnaleziono wniosku skarżącej. Ponadto organ poinformował skarżącą o wysokości niedopłaty w kwocie 12.509,55 zł i możliwości kontaktu z doradcą ds. ulg i umorzeń, w przypadku gdyby jednorazowa spłata zadłużenia przekraczała jej możliwości finansowe. Skarżąca pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. ponownie zwróciła się do ZUS o przeszukanie wszystkich wniosków i wydanie decyzji w sprawie. Wyjaśniła, że w dniach pomiędzy 7 kwietnia a 10 kwietnia 2020 r. złożyła, za pośrednictwem księgowej, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu należnych składek. Podkreśliła, że jej wniosek został wrzucony przez księgową do urn zlokalizowanych przy wejściu do ZUS i zaginął. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. ZUS na podstawie art. 61a §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), dalej: u.s.u.s., odmówił wnioskodawczyni wszczęcia postępowania w sprawie o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., z uwagi na brak wniosku. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła w nim, że wniosek o zwolnienie z opłacania z należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. został wrzucony przez jej księgową do kartonu znajdującego się przed Inspektoratem ZUS. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączyła kserokopie wniosku z dnia 7 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję odmowną z dnia [...] września 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na mocy art. 31 zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374. ze zm.) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek o których mowa w art. 31 zo należnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. płatnik składek przekazuje do ZUS, nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Organ wyjaśnił, że wśród wniosków złożonych do Inspektoratu ZUS nie ma wniosku skarżącej. Z uwagi na powyższe, w ocenie ZUS, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie o zwolnienie. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z rozstrzygnięciem ZUS i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję z dnia [...]grudnia 2020 r. domagając się uchylenia decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Wyjaśniła, że w przedziale czasowym od 7 kwietnia 2020 r. do 10 kwietnia 2020 r. jej księgowa – B.K. osobiście złożyła do kartonu w ZUS Inspektorat wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Wskazała, że jej wniosek RDZ został złożony wraz z wnioskiem księgowej dot. "A., który nie zaginął i został pozytywnie rozpatrzony. Podniosła, że kamery zarejestrowały fakt składania wniosków przez jej księgową. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 u.s.u.s. - wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenie Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w ww. przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że powodem odmowy wszczęcia postepowania o zwolnienie skarżącej z opłacania składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. było stwierdzenie przez organ, że nie złożyła ona wniosku o zwolnienie ze składek w przewidzianym do tego terminie, upływającym dnia 30 czerwca 2020 r. Podkreślić należy, że ZUS stwierdził jedynie fakt niewniesienia wniosku przez skarżącą o zwolnienie jej ze składek jednakże ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani też w uzasadnieniu poprzedzającej jej decyzji z 2 września 2020 r. nie wyjaśniono w oparciu jakie okoliczności faktyczne organ wywodzi swoje stwierdzenia w tym zakresie. ZUS twierdzi bowiem jedynie ogólnikowo, że sprawdzony został wpływ dokumentów w okresie od 7 do 10 kwietnia 2020 r., bez podania jakichkolwiek bliższych informacji w tym względzie. Odnosząc się do kwestii uzasadnienia decyzji administracyjnej podkreślić należy to, że jego istotą jest poinformowanie strony o motywach, które legły u podstaw wydania przez organ administracji takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wobec tego niedopuszczalnym jest pomijanie w nim istotnych, z punktu widzenia zapadłych rozstrzygnięć, okoliczności czy też przedstawianie ich w tak skrótowej czy enigmatycznej formie, w której strona nie jest w stanie poznać przyczyn, jakie legły u podstaw wydania decyzji, zwłaszcza jeżeli jest to decyzja odmownie załatwiająca jej wniosek. Skarżąca w okolicznościach przedmiotowej sprawy powołuje się na fakt złożenia wniosku, za pośrednictwem swojej księgowej, w przedziale czasowym od 7 kwietnia do 10 kwietnia 2020 r., sugerując jednocześnie, że wniosek ten mógł zostać zgubiony przez organ. Wskazuje też na okoliczności, które w jej przeświadczeniu mogą za tym przemawiać. W ocenie Sądu na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób stwierdzić, aby organ się do tych kwestii ustosunkował. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja ZUS z 2 września 2020 r., nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia faktu złożenia stosownego wniosku do przewidzianej do tego skrzynki przed budynkiem organu jest oczywista w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dopuszcza taką formę złożenia wniosku istotnego dla nabycia praw (czy zwolnienia z obowiązków) bez możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia takiego dokumentu w określonej dacie. Brak bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do najistotniejszej w sprawie okoliczności faktycznej (faktu złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek) narusza w sposób oczywisty: zasadę prawdy obiektywnej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.) i zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 79a § 1 k.p.a.). Organ nie przestrzegał wymienionych zasad. Podkreślić należy, że o przewidzianej na omawiany czas procedurze wnoszenia pism bezpośrednio do ZUS nic więcej nie wiadomo. Zatem nie sposób stwierdzić nie tylko tego, czy strona wnosząc pismo, przez wrzucenie go do skrzynki w siedzibie organu, bądź przed jego siedzibą, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, tj. kto tego dokonywał, czy była to jedna osoba czy też odbywało się to kolegialnie. Niewiadomym pozostaje, w jaki sposób złożone w ten sposób dokumenty były następnie rejestrowane, ani w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu i jakie gwarancje procesowe praw stron temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie ZUS, odnośnie poczynionych wyjaśnień, co do niezłożenia przez skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami należy uznać za niewystarczające. Tym bardziej, że twierdzenia organu o przeprowadzonych ustaleniach w omawianym zakresie są gołosłowne. ZUS nie przedstawił innych okoliczności, wskazujących na taki stan rzeczy. Tak więc poprzestanie jedynie na tego typu danych, dawałoby organowi możliwość arbitralnego dyskwalifikowania wniosków, co w sposób ewidentny narusza ww. zasady postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jak również wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się co do praktyki ZUS dotyczącej kontroli składania wniosków o zwolnienie z należności z tytułu składek do skrzynek ZUS, wskazując, że taka kontrola wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2021 r. I GSK 627/21, z 17 listopada 2021 r. I GSK 967/21, z 18 stycznia 2022 r. I GSK 1066/21, prawomocne wyroki WSA: 29 kwietnia 2021 r. III SA/Po 817/20, z 21 maja 2021 r. III SA/Po 745/20, z 9 września 2021 r. V SA/Wa 2456/21; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że ZUS odmawiając wszczęcia postepowania, z uwagi na niestwierdzenie wpłynięcia wniosku skarżącej do 30 czerwca 2020 r., dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wśród naruszonych przepisów przytoczyć należy chociażby: art. 7 i art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS winien przede wszystkim przedstawić (wyjaśnić) procedurę i przyjęte przez siebie rozwiązania, zgodnie z którymi odbywało się wnoszenie przez strony podań (wniosków) w formie pism procesowych, bezpośrednio do organu, w kwietniu, maju i czerwcu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczegółowe ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych, przez kogo przeprowadzonych, poczyniono ustalenia, co do wpłynięcia czy też niewpłynięcia wniosku skarżącej. W omawianym kontekście ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, w przyjęty przez niego sposób, także te, ewentualnie utrudniające lub uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. W ocenie Sądu w sytuacjach wątpliwych, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenie złożenia wniosku, organ nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami tego rodzaju okoliczności. Skoro bowiem jednostronnie i niezależnie od przysługujących stronom gwarancji procesowych przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, rodzący tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutkami (związanymi z wynikającymi z tego wątpliwościami) obciążać strony. W takich sytuacjach winien więc rozstrzygać niedające się usunąć i istotne wątpliwości w omawianym zakresie, na korzyść stron. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 2 września 2020 r.