I SA/Rz 264/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2019 r., w Wydziale I, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. R. na uchwałę budżetową Rady Miejskiej w Stalowej Woli na 2018 r. z dnia 17 grudnia 2018 r., nr III/13/2018, - postanawia – 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną przez niego tytułem wpisu od skargi. Rada Miejska w [...] w dniu [...] grudnia 2018 r., przyjęła uchwałę budżetową na 2018 r., nr [...]. Skargę na tę uchwałę wniósł G. R., zaskarżając ja w części dotyczącej § 2 ust. 2 dział 900, rozdział 90095, odnoszącej się do przygotowania infrastruktury na potrzeby organizacji mistrzostw Europy w szybownictwie. Zaskarżonej we wskazanym wyżej zakresie uchwale zarzucił: - naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), poprzez uchwalenie budżetu z naruszeniem przepisów, w związku z zatajeniem przed radnymi faktu sprzeciwu mieszkańca [...]na inwestycje miasta w lotnisko Turbia, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 a ust. 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu konsultacji społecznych w sytuacji, w której uchwalenie w budżecie środków na rozbudowę infrastruktury lotniskowej w miejscowości Turbia jest sprawą ważną dla gminy i w odczuwalny sposób może wpłynąć na komfort życia mieszkańców. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym przez siebie zakresie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że możliwe jest zaskarżenie uchwały rady gminy w części. Zaznaczono także, że skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi, gdyż zamieszkuje blisko lotniska w [...], odczuwając negatywne skutki i dyskomfort związany z jego funkcjonowaniem. Związane jest to przede wszystkim z hałasem, jaki generują nisko przelatujące samoloty. Obecnie, według skarżącego, pod pozorem organizacji mistrzostw szybowcowych planowana jest rozbudowa lotniska. Uchwała budżetowa, przewidująca środki na ten cel spowoduje, że dolegliwość sąsiedztwa lotniska ulegnie zwiększeniu. Z tego więc skarżący wywodzi swój interes prawny we wniesieniu skargi. Zdaniem skarżącego, radnym głosującym nad uchwalą budżetową winien był być przedstawiony wniesiony przez niego sprzeciw zgłoszony wobec jej treści. Dodatkowo w tym zakresie winny były być przeprowadzone konsultacje. Te winny być przeprowadzone w sprawach ważnych, a do takich zaliczyć należy rozbudowę lotniska, pod pretekstem organizowania imprezy masowej. Gmina, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego w jej wniesieniu. Według gminy skarżący winien był wykazać bezwzględnie posiadanie po swojej stronie interesu prawnego do wniesienia skargi, którego to warunku nie spełnił. Nie przysługuje mu więc prawo do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Odpowiednikiem tej regulacji na gruncie ustawy o samorządzie gminnym jest art. 101 ust. 1 tego aktu, w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała budżetowa jest aktem jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga na niego przysługuje zaś, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie każdemu podmiotowi, ale jedynie temu, którego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tego rodzaju uchwałą. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2017 r., sygn. II GSK 2898/17 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl) W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była uchwała budżetowa, a więc akt, który ze swej istoty, jako plan finansowy jednostki samorządu terytorialnego, nie kreuje żadnych uprawnień czy też zobowiązań po stronie osób trzecich. Jak stanowi art. 52 ust. 1 ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych dochody oraz przychody - stanowią prognozy ich wielkości, natomiast wydatki oraz łączne rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit. Ponadto, w myśl art. 51 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Przepis ten stosuje się, z mocy art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych odpowiednio do jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że określone zapisy uchwały budżetowej mają znaczenie jedynie w zakresie planowania finansowego dotyczącej jej jednostki samorządu terytorialnego i nie przesądzają realizacji przewidzianej w niej inwestycji. W tym zakresie bowiem jej wykonanie, podlega właściwym regulacjom administracyjnym, które mogą być kwestionowane i podlegać kontroli w odmiennym trybie. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej z tego względu, że przewidziano w niej środki na organizację mistrzostw szybowcowych, która w jego ocenie wiąże się z rozbudową lotniska. W tym zakresie nie sposób jest jednak stwierdzić naruszenie jego interesu prawnego. Brak jest bowiem związku pomiędzy uchwaleniem planu finansowego gminy, a sferą prawem chronionych uprawnień i interesów skarżącego, regulowaną przez określony przepis prawa materialnego. Zaskarżona uchwała nie nakłada też na niego jakichkolwiek obowiązków. Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, uchwała budżetowa jest aktem który zabezpiecza jedynie (w znaczeniu nieprzekraczalnego limitu), w określonym w niej zakresie, środki na realizację inwestycji, której przeprowadzenie odbywa się w odmiennym trybie. Jeżeli więc skarżący stwierdzi, że w następstwie podjętych w tymże trybie rozstrzygnięć jego prawa zostały naruszone może jej kwestionować, w prawem przewidziany w nim sposób. W tym miejscu należy dodać, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, zwłaszcza w kontekście prowadzenia odpowiedniej polityki finansowej i budżetowej. Prawa do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można uzasadniać interesem faktycznym określonego podmiotu, jako że wskazany wyżej przepis wyraźnie łączy legitymację do wniesienia skargi z interesem prawnym. W niniejszej sprawie jednak, wobec samego charakteru zaskarżonej uchwały, zabezpieczającej jedynie środki na określoną inwestycję, której realizacja może być podjęta lub zaniechania, również istnienie interesu faktycznego poddaje w wątpliwość. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 pkt 5 a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, w której skarżący nie wykazał interesu prawnego we wniesieniu skargi. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a P.p.s.a., odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącemu kwotę 300 zł, uiszczoną przez niego tytułem wpisu od skargi.