II GSK 2898/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.a N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Po 145/17 o odrzuceniu skargi T. N. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Po 145/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pkt I odrzucił skargę T. N.o na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy. W pkt II przyznał adwokatowi R. W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Rada Miasta D. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2, pkt 9 lit. c i d, pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej: u.s.g.), oraz art. 212, 214, 215, 222, 235 – 237, 258 i art. 264 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) - uchwaliła budżet Gminy D. na rok 2017. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. T. N. (dalej: skarżący) wezwał Radę Gminy D. w trybie art. 101 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę postanowień ww. uchwały w zakresie zasiłków celowych i wyodrębnienie w uchwale budżetowej kwoty 170.000,00 zł z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych dla osób niepełnosprawnych z przeznaczeniem na rehabilitację. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało rozpatrzone na posiedzeniu Rady w dniu [...] stycznia 2017 r. i uznane za niezasadne. T. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały budżetowej, nakazanie Radzie Gminy D. wniesienia do uchwały wnioskowanej poprawki, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez radnych poprzez uznanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik ustanowiony dla skarżącego w ramach prawa pomocy podtrzymał wniesioną skargę. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący jako osoba niepełnosprawna, posiada indywidualne i rzeczywiste uprawnienie do korzystania z pomocy społecznej, której zapewnienie leży po stronie władz publicznych, w tym władz samorządowych. Skarżący, wzywając Radę Gminy D. do usunięcia naruszenia, zażądał wyodrębnienia z uchwały budżetowej kwoty 170.000,00 zł z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych dla osób niepełnosprawnych z przeznaczeniem na rehabilitację tych osób. Uchwała budżetowa uchwalona przez Radę Gminy D. w brzmieniu przedłożonym przez Wójta Gminy D. w niniejszym postępowaniu, przewiduje na rehabilitację zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych jedynie kwotę 10.000,00 zł (dział 853, rozdział 85311, strona 8 Uchwały budżetowej). Zdaniem strony skarżącej przewidziana w budżecie gminy kwota na rehabilitację osób niepełnosprawnych w 2017 roku nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb osób dotkniętych niepełnosprawnością. Kwota 10.000,00 zł jest sumą zaplanowanych na cały 2017 rok wydatków na rehabilitację wszystkich osób niepełnosprawnych będących członkami wspólnoty gminnej. Oznacza to, że miesięcznie na rehabilitację wszystkich osób niepełnosprawnych zamieszkałych w gminie D., Rada Gminy przeznaczyła kwotę 833,33 zł. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie, albowiem skarżący nie wykazał naruszenia uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek warunkujących dopuszczalność skargi: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; 2) skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; 3) zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a); 4) skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. W tym kontekście WSA podkreślił, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczasowy na nim ciążący. Przy czym interes prawny musi być osobisty, indywidualny, nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Następnie Sądu I instancji wyjaśnił, że zawarte w uchwale budżetowej odpowiednie zapisy po stronie wydatków nie dają podstaw do roszczeń cywilnoprawnych ani publicznoprawnych wobec niej o sfinansowanie konkretnych przedsięwzięć, podobnie jak zamieszczone w budżecie odpowiednie zapisy dotyczące kwot dochodów nie mogą stanowić podstawy roszeń jednostki samorządu terytorialnego wobec osób trzecich o uiszczenie tych dochodów. Ustalenia budżetowe adresowane są do organów i jednostek wykonujących budżet. Uchwała budżetowa jest bowiem aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym, wywierającym istotny wpływ na treść innych uchwal finansowych podejmowanych przez organy gminy (np. uchwały związane bezpośrednio z wykonywaniem budżetu). Zatem z uwagi na charakter prawny uchwały budżetowej, skarżący nie ma indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie budżetu na rok 2017, której postanowienia przewidują na rehabilitację zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych kwotę 10.000 zł (dział 853, rozdział 853II, str. 8 uchwały). Skarżący będąc osobą niepełnosprawną może dopatrywać realizacji swojego interesu prawnego w drodze decyzji administracyjnych wydanych np. ma podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm. – dalej: ustawa o pomocy społecznej), czy też ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm. - dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Wobec powyższego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, albowiem skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. WSA wskazał, że odrzucenie skargi oznacza brak możliwości merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, co skutkowało oddaleniem wniosków dowodowych strony skarżącej zgłoszonych w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. T. N. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji, żądając: 1. na podstawie art. 179a p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. w zakresie punktu I tego orzeczenia, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i ponowne rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi przez ten Sąd wraz z wydaniem rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego; a na wypadek nieuwzględnienia ww. żądania: 2. na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. w zakresie punktu I tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny i rozpoznanie skargi skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r., uzupełnionej pismem pełnomocnika skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z żądaniem skarżącego; a na wypadek nieuwzględnienia ww. żądania: 3. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. w zakresie punktu I tego orzeczenia, przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W każdym przypadku wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów ustrojowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm. - dalej: k.p.c) oraz art. 233 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r., które to dowody skarżący powołał na okoliczność wykazania indywidualnego i rzeczywistego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy D. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy D., a przez to rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zaoferowanego przez skarżącego; b) art. 68 ust. 3 oraz art. 69 RP poprzez ich niezastosowanie i dorozumiane przyjęcie, że z przepisów ustrojowych nie może wynikać interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały budżetowej rady gminy; c) art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 oraz art. 7 pkt 5) i 6) ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie i przez to przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika indywidualny i rzeczywisty interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały budżetowej Rady Gminy D.; a w konsekwencji powyższego, naruszenie: d) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały budżetowej Rady Gminy D.; e) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi skarżącego, pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności w części uchwały budżetowej Rady Gminy D.. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W ocenie Sądu nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, a zatem należy ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest uchwała budżetowa Rady Gminy D. na 2017 rok. Skarżący domagał się wniesienia do tej uchwały wnioskowanej poprawki, poprzez wyodrębnienia z niej kwoty 170.000,00 zł z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych dla osób niepełnosprawnych z przeznaczeniem na rehabilitację tych osób. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy T. N. wykazał, że ww. uchwała budżetowa - narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004). W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyroki NSA: z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym. Z powoływanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów, w tym przepisów Konstytucji RP - nie można wyprowadzić jakichkolwiek bezpośrednio przysługujących skarżącemu konkretnych uprawnień materialnoprawnych, które zostałyby naruszone zaskarżoną uchwałą. Podkreślenia wymaga, że uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień, czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter uchwały budżetowej wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a mieszkańcy nie mogą korygować budżetu w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Swoje uprawnienia w tym zakresie wynikające z przynależności do wspólnoty realizują natomiast przez udział w wyborach, a w określonych sytuacjach również w referendum (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 240/12; postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 7/08). W świetle powyższego jeszcze raz należy podkreślić, że samo określenie przeznaczenia i wysokości planowanych wydatków w uchwale budżetowej rady gminy nie rodzi określonego uprawnienia, co do możliwości jej zaskarżenia. Uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bowiem bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich. Tym samym kwestia nieuwzględnienia postulowanej przez skarżącego poprawki nie może kreować dla skarżącego prawa do zaskarżenia uchwały budżetowej. NSA zauważa, że teoretycznie nie jest wykluczone, że podstawą zaskarżenia uchwały jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. będzie przepis prawa procesowego, niemniej tylko wtedy, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12). W rozpoznawanej sprawie taki związek nie zachodzi. Natomiast jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżący będąc osobą niepełnosprawną może dopatrywać realizacji swojego interesu prawnego w drodze decyzji administracyjnych wydanych np. na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, czy też ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Tryb procedowania nad uchwałą budżetową może stanowić podstawę do objęcia takiej uchwały kontrolą pod względem zgodności z prawem przez sąd administracyjny, w razie złożenia skargi przez podmiot posiadający stosowną legitymację skargową. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. uchwałę może zaskarżyć do sądu administracyjnego organ nadzoru, zaś zgodnie z art. 50 par. 1 p.p.s.a. prokurator i rzecznik praw obywatelskich, których legitymacja skargowa ma charakter formalny, tj. uniezależniony od wykazania naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji prawidłowo oddalił wnioski dowodowe skarżącego wskazane w piśmie z procesowym z dnia 14 kwietnia 2017 r., bowiem wbrew stanowisku kasatora przeprowadzenie wskazanych w tym piśmie dowodów, nie mogło w żaden sposób przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Natomiast zgodnie z art. art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy skarga na uchwałę budżetową, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji skargowej, mając na uwadze regulacje art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana. Dlatego Sąd I instancji zasadnie skargę odrzucił. Zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 7