I SA/Rz 274/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi S.S. na Regulamin Cmentarza Komunalnego w S.M. 1) stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, 2) zasądza od Burmistrza Sędziszowa Małopolskiego na rzecz skarżącego S.S. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S.S. (dalej: skarżący) jest Regulamin Cmentarza Komunalnego w S. W piśmie z 31 marca 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przedmiotowy Regulamin Cmentarza (dalej: Regulamin), wskazując, że w jego ocenie jest to akt prawa miejscowego, który nie został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, co jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jego nieważności. Ponadto Regulamin został ustanowiony przez nieuprawniony organ, tj. prezesa przedsiębiorstwa komunalnego, a winien być uchwalony przez radę gminy. Skarżący powołał się na okoliczność, że na przedmiotowym cmentarzu są pochowani jego pradziadkowie. W piśmie z 31 maja 2022 r. skarżący dodał, że Regulaminem naruszono jego uprawnienie do sprawowania kultu pamięci osoby zmarłej, w którym zawiera się prawo do odwiedzania grobu, przez bezprawne jego ograniczenie w postaci takiej, że cmentarz można odwiedzać w okresie od 1 kwietnia do 30 września od godz. 7:00 do 22:00, a w pozostałych miesiącach od godz. 7:00 do zmierzchu (nie dotyczy 31 października oraz 1 i 2 listopada). Przebywanie na cmentarzu poza tymi godzinami jest zabronione, a w ocenie skarżącego ma on prawo nawiedzać grób jego pradziadków całodobowo. Skarżący podniósł również, że Regulamin narusza jego prawo do grobu, jako prawnuka osób tam pochowanych, a także prawo do swobodnego przemieszczania się. Skarżący wskazał na treść § 3 ust. 1 lit. c) Regulaminu, przytaczając ją w brzmieniu: "Na terenie cmentarza bezwzględnie zakazuje się: picia alkoholu i przebywania osób w stanie nietrzeźwym". Skarżący wskazał, że w miejscu powszechnie dostępnym mają prawo przebywać także osoby przestrzegające ładu i porządku, choć znajdujące się w stanie nietrzeźwym. W odpowiedzi na skargę, burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Regulamin został opracowany i opublikowany przez administratora cmentarza, czyli Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w S. (dalej: Przedsiębiorstwo) w ramach wykonania umowy o administrowanie z 4 stycznia 2018 r. zawartej między Gminą [...], a Przedsiębiorstwem. Wskazano, że Przedsiębiorstwo jest spółką prawa handlowego ze 100% udziałem gminy, a jednym z jej zadań statutowych jest wykonywanie usług na rzecz gminy, w tym gospodarowanie mieniem komunalnym, którym jest cmentarz. W piśmie z 30 maja 2022 r. organ wyjaśnił, że Regulamin został przekazany przez Przedsiębiorstwo do urzędu gminy 28 lutego 2018r. i tego dnia został umieszczony na tablicy ogłoszeń Cmentarza Komunalnego, gdzie znajduje się obecnie. Ponadto organ poinformował, że 26 maja 2022 r. Rada Miejska w [...] przyjęła uchwałą [...] nowy Regulamin Cmentarza komunalnego w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że Skarżący wykazał swój interes prawny w zaskarżeniu Regulaminu Cmentarza w S. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 27 kwietnia 2017 r., I SA/Ke 231/17). Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący podniósł, że na przedmiotowym cmentarzu pochowani są jego wstępni – pradziadkowie. W ocenie Sądu uzasadnione jest wywodzenie z tego faktu uprawnienia w postaci prawa do kultu pamięci po osobie zmarłej, mającego źródło w art. 23 Kodeksu Cywilnego. Konstatacja ta jest tym bardziej uzasadniona, że mowa tu o krewnych w linii prostej. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. III CSK 106/11, kult pamięci zmarłego polega na przysługujących człowiekowi uprawnieniach wypływających ze sfery uczuć odnoszących się do osoby zmarłej, okazywania szacunku dla wspomnień i pamięci o niej, urządzenia pogrzebu oraz nagrobka i decydowania o jego wystroju, załatwiania spraw z zarządem cmentarza, ochronie przed naruszeniami, składania wieńców, palenia zniczy, decydowania lub współdecydowania o przeznaczeniu wolnych miejsc w grobie murowanym dla pochowania dalszych zmarłych itp. Prawo do nawiedzania grobu pradziadków jest zatem dla skarżącego jednym z elementów prawa do kultu po zmarłych. W treści Regulaminu (§ 2 ust. 1 i 2) ograniczono natomiast możliwość nawiedzania grobów, poprzez wskazanie godzin i pór dnia, w których przebywanie na cmentarzu jest zabronione. Z uprawnieniem kultu pamięci zmarłego, poprzez nawiedzanie cmentarza, związane jest prawo do swobodnego przemieszczania się, które skarżący może wywodzić z art. 52 ust 1. Konstytucji. W § 2 ust. 7 pkt 1) Regulaminu, zakazano natomiast przebywania na cmentarzu osobom "w stanie nietrzeźwym". Mając zaś na uwadze, że w Polsce nie ma ogólnego zakazu spożywania alkoholu, wprowadzenie zakazu wstępu na cmentarz osobom, które alkohol ten wcześniej spożyły, ale których zachowanie – uwzględniając nawet szczególny charakter takiego obiektu jakim jest cmentarz – nie budzi zastrzeżeń, zdaniem Sądu jest zbyt nadmiernym ograniczeniem prawa do odwiedzania swoich bliskich na cmentarzu. Co więcej, ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji, ustawowego upoważnienia. Cmentarz jest zaś niewątpliwie miejscem powszechnie dostępnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1133/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 33/17). Skarżący zatem wykazał, że przysługujące mu uprawnienie do nawiedzania grobu wstępnych zostało ograniczone przepisami Regulaminu ( § 2 ust. 1 i 2 oraz § 2 ust. 7 pkt 1). Przedmiotem skargi jest regulamin cmentarza komunalnego, który - co do zasady – powinien być uchwalony jako akt prawa miejscowego. Zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej: u.s.g.), organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g.). Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 42 u.s.g., tak stanowione akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżony akt nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Podmiotem wydającym ten akt nie był także organ gminy, lecz Przedsiębiorstwo, będące administratorem cmentarza na podstawie umowy zawartej z Gminą. Nie można zatem uznać, że przedmiotowy Regulamin jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Jednocześnie normatywna treść przepisów i zawarcie w nim imperatywów zachowań dla mieszkańców, korzystających z cmentarza, wskazuje, że ma on charakter aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wprawdzie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w S., nie jest organem administracji publicznej, ale wydało przedmiotowy regulamin w wykonaniu umowy o administrowanie, realizując zadania Gminy [...], a więc niejako w zastępstwie jej organów. Działanie takie jest niedopuszczalne w świetle art. 40 ust.2 pkt u.s.g., który nakazuje określanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w aktach prawa miejscowego, a także sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami art.41 ust.1 u.s.g. określającymi podmiot wyłącznie uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego (rada gminy) i formę prawną (uchwała), a także sposób ogłaszania (wojewódzki dziennik urzędowy). Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot uiszczonego przez niego wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł.