I SA/Rz 388/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Włoch Sędziowie Asesor Małgorzata Niedobylska(spr.) NSA Maria Piórkowska Protokolant sek. Beata Janczewska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. na rozprawie w sprawie ze skargi Z. A., E. D. i K. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gminy O d d a l a skargę. W dniu 19 lutego 2003r. Rada Miejska w Cieszanowie podjęła uchwałę nr 7/01/2003 w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy. Na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w Cieszanowie do usunięcia naruszenia prawa, mieszkańcy gminy - Z.A. , E.D. i K.P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały ustalającej bezzasadnie podwyższone stawki taryfowe z tytułu dostawy wody i odprowadzania ścieków jako podjętej z rażącym naruszeniem przepisów. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że Rada Miejska ustalając stawki nie ogłosiła przetargu na eksploatację urządzeń dostarczających wodę i odprowadzających ścieki, mimo że urządzenia te są własnością komunalną a ustawodawca nakazuje w takich przypadkach ogłoszenie przetargu. Ponadto podnieśli, że radni uchwalając nowe stawki zostali wprowadzeni w błąd fałszywą opinią radcy prawnego, a także nieprawdziwymi danymi dotyczącymi kalkulacji stawek podanymi przez Zakład Komunalny "C." Sp. z o.o., zwany dalej Przedsiębiorstwem. Dodatkowo wskazali, że pomimo nie podpisania umów na dostawę wody i odbiór ścieków mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ ponoszą odpowiedzialność karną z oskarżenia Przedsiębiorstwa, a ponadto reprezentują nie tylko własne interesy, ale również interesy ponad 200 mieszkańców gminy, czego wyrazem są dołączone do skargi wykazy mieszkańców wraz z podpisami. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Cieszanowie, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie organu gminy skarżący nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. lOl ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 200Ir. poz.1591 z późn. zm.), określanej dalej jako ustawa s.g. Kwestionowanie uchwały organu gminy w przedmiotowym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Natomiast zaskarżona uchwała nie dotyczyła ani interesu prawnego ani obowiązku skarżących, gdyż żaden z nich nie posiada zawartej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, która stanowi podstawę pobierania opłat. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna, lecz skarżący nie wskazali w złożonej skardze rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero zawarcie umowy na przedmiotowe usługi mogłoby ewentualnie stanowić o oddziaływaniu na interes prawny lub uprawnienia skarżących. Nie sposób również twierdzić o posiadaniu legitymacji skarżących w obecnej chwili, w sytuacji gdyby chcieli zawrzeć przedmiotowe umowy w przyszłości, gdyż przy korzystaniu z tego przepisu (art. 101 ustawy s.g.) należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy - a nie tylko ewentualnie zagrażające - naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdaniem Rady Miejskiej w Cieszanowie przedwczesna jest skarga złożona przez osoby wymienione na załączonych listach, gdyż nie wzywały one do usunięcia naruszenia prawa, przez co nie dopełniły warunku wynikającego z art. 101 ust. Iw zw. z ust. 2a ustawy s.g. Wprawdzie skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę, lecz nie można uznać, że załączone listy spełniają ustawowy wymóg uzyskania przez wnoszących skargę pisemnej zgody od grupy mieszkańców na wniesienie sprawy do sądu administracyjnego. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada uznała za nieprawdziwe, bowiem uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi procedurami i w ramach istniejącego reżimu prawnego. Wzrost marży zysku uzasadniony jest realizacją budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, który na rok 2003 zakładał: a) wykonanie studni S-l bis na ujęciu Polanka Horyniecka - koszt 46.000 zł, b) modernizacja zbiorników wyrównawczych w Nowym Siole - koszt 50.000 zł, c) wykonanie i modernizacja zasów i zabezpieczeń oraz wymiana hydrantów na sieciach wodociągowych - koszt 10.000 zł. Razem na inwestycje w 2003r. zaplanowano z wypracowanego zysku - 106.000zł. Zysk w wysokości 125.315 zł wykazany w tabelach 3, 4 i 7 stanowi w rzeczywistości sumę dwóch składników: a) zysk właściwy przedsiębiorstwa w wysokości 19.159 zł, b) środki przeznaczone wyłącznie na inwestycje w wysokości 106.156 zł. Dodatkowo Rada podniosła, że ceny wody i ścieków w sąsiednich gminach były w roku 2003 zróżnicowane, w zależności od tego jakie stosowano zasady finansowania inwestycji wodno-kanalizacyjnych. Gminy, które wprowadziły postanowienia ustawy do stosowania uzyskały ceny jeszcze wyższe niż w Gminie Cieszanów, czego dowodem jest zestawienie cen wody i ścieków z byłego województwa przemyskiego. W ocenie Rady Miejskiej na zasadzie art. 94 i art. 101 ust. 1 i 4 ustawy s.g. sąd administracyjny nie może orzec o nieważności bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. Uchwała Nr 7/1/2003 Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia 19 lutego 2003r. utraciła moc prawną wobec wejścia w życie uchwały Nr 29/TV/2002 z dnia 29 kwietnia 2004r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie skarżący E.D. zakwestionował pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu jedynie przez przewodniczącego Rady Miejskiej w Cieszanowie, zamiast w formie uchwały Rady Miejskiej w Cieszanowie. Zarzucił też, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została udzielona po przedstawieniu na komisjach Rady, sama zaś Rada nie podjęła w tej sprawie uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skarżących w kwestii umocowania radcy prawnego do reprezentowania Rady Miejskiej w Cieszanowie Sąd uznał, że pełnomocnictwo podpisane przez przewodniczącego Rady jest wystarczające. Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych okresowo, zaś konieczność przestrzegania terminów procesowych komplikuje lub nawet uniemożliwia zwołanie sesji jedynie w celu udzielenia pełnomocnictwa. Należy zatem uznać, że w sytuacji, gdy gmina występuje w postępowaniu sądowym jako strona przeciwną nie jest niezbędne udzielenie pełnomocnictwa w formie uchwały rady, a czynność ta mieści się w zakresie uprawnień jej przewodniczącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2002r. sygn. akt II SA 2481/01, publik. LEX nr 81766). Ta sama argumentacja jest aktualna odnośnie braku uchwały Rady Miejskiej w Cieszanowie w przedmiocie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tutaj należy dodatkowo zaznaczyć, że nawet całkowity brak takiej odpowiedzi nie narusza prawa do złożenia skargi, a jedynie wpływa na przedłużenie terminu do jej wniesienia. Jeżeli chodzi o legitymację skarżących do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w Cieszanowie w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków to należy zauważyć, że stosownie do treści art.101 ustawy s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W ocenie Sądu Z.A. , E.D. i K.P. jako mieszkańcy gminy mogli zaskarżyć tę uchwałę do sądu, nawet pomimo tego, że nie są stronami umów o dostawę wody i odprowadzanie ścieków, ponieważ powołana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczy istotnej z punktu widzenia interesów mieszkańców gmin działalności przedsiębiorstw wodociągowo kanalizacyjnych i oddziałują na interesy wszystkich mieszkańców, którzy mają potencjalną choćby możliwość korzystania ze świadczonych przez nich usług. Przy czym Sąd uznał, że skargę wnieśli jedynie trzej wyżej wymienieni mieszkańcy gminy Cieszanów, bowiem chociaż przepisy dopuszczają wniesienie skargi w imieniu grupy mieszkańców, to wymagane jest wyraźne umocowanie, czego brak w niniejszej sprawie. Dołączonych do skargi "Wykazów mieszkańców Miasta i Gminy Cieszanów, których interes prawny został naruszony poprzez nieuzasadnioną, wysoką podwyżkę cen wody i ścieków" nie można uznać za pisemną zgodę, o której mowa w art.101 §3 ustawy s.g., na wniesienie skargi do sądu w imieniu podpisanych tam osób. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej w Cieszanowie Sąd jest władny ocenić zgodność z prawem podjętej uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf, nawet gdy zaskarżona uchwała w chwili orzekania już nie obowiązuje, ze względu na skutki jakie uchwała ta wywarła i nadal może wywierać (np. w sytuacji obowiązku zapłaty za usługi wykonane w okresie obowiązywania uchwały). Skarga jest nieuzasadniona Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny bada zaskarżony akt organu samorządu terytorialnego pod względem jego zgodności z prawem. Wprawdzie - jak to już wyżej podniesiono - zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz okoliczność ta nie przesądza o konieczności wyboru przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w drodze przetargu. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przedmiotem oceny Sądu nie jest wybór przedsiębiorstwa, któremu gmina powierzyła sieci komunalne do eksploatacji, a jedynie legalność przedstawionych przez to przedsiębiorstwo taryf zatwierdzonych następnie uchwałą Rady Miejskiej w Cieszanowie. Na marginesie trzeba wskazać, że o konieczności udzielania zamówień na dostawę wody i odprowadzanie ścieków w trybie ustawy z dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. Nr 72 z 2002r., poz.664 ze zm.) można byłoby mówić przy udzielaniu zamówień sektorowych (art.4a ustawy) o wartości przekraczającej 400000,00 EUR, bądź w przypadku wydawania środków publicznych w rozumieniu tej ustawy, przekraczających 6 000,00 EUR, Ponieważ wartość zamówienia nie przekraczała w/w kwot, to ustawa o zamówieniach publicznych nie znajdowała zastosowania. Zgodnie z przepisami art.24 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz.747 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o zaopatrzeniu w wodę, rada gminy zatwierdza taryfy na wniosek uprawnionego podmiotu (sama ich nie ustala). W rozpoznawanej sprawie wniosek o zatwierdzenie taryf złożył Zakład Komunalny "C." Sp. z o.o. w Cieszanowie, dołączając do wniosku szczegółową kalkulację cen i stawek opłat, zgodnie ze wzorem i wymaganiami, które określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz.257), określanego dalej jako rozporządzenie. W ocenie Sądu taryfy te zostały opracowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uchwała Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia 19 lutego 2003r. Nr 7/1/2003, która je zatwierdziła, nie narusza prawa. Skarżący zarzucając uchwale rażące naruszenie prawa nie wskazali przepisów, które w ich ocenie zostały naruszone, a w istocie skarga koncentruje się na kwestionowaniu wysokości marży zysku założonego przez Zakład Komunalny "C." Sp. z o.o. Zdaniem Sądu Przedsiębiorstwo było uprawnione do określenia zysku, który zamierza osiągnąć, a podstawę uwzględnienia marży zysku w zakresie niezbędnych przychodów stanowił przepis § 6 pkt 6 rozporządzenia. Wysokość założonej marży zysku została uzasadniona nakładami inwestycyjnymi, przewidzianymi w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na rok 2003, które to nakłady przedsiębiorstwo może uwzględnić ustalając niezbędne przychody, stosownie do treści art.20 ust.4 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Sąd administracyjny bada jedynie legalność podjętej uchwały, a nie celowość i zasadność ponoszenia nakładów inwestycyjnych czy też innych wydatków przez Przedsiębiorstwo. Trzeba przy tym zaznaczyć, że choć wójt (burmistrz, prezydent miasta) weryfikuje koszty związane ze świadczeniem usług, pod względem celowości ich ponoszenia, to jednak brak wyraźnych, zaopatrzonych w sankcje ograniczeń przedsiębiorstwa w kształtowaniu marży zysku. Rada gminy dokonując zatwierdzenia taryf bada jedynie ich zgodność z prawem, podobnie jak dokonujący weryfikacji uchwał organ nadzoru oraz - w przypadku wniesienia skargi - sąd administracyjny. Na brak pełnej ochrony mieszkańców gmin przed nadmiernym wzrostem cen dostarczanej im wody lub usługi odprowadzania ścieków, zwracał już uwagę Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 27 sierpnia 2003r. sygn. I CKN 185/03 (publik. Dz.Urz.UOKiK 2004/1/284) stwierdził, że w odróżnieniu od postępowania regulacyjnego organów gminy przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 86 z 2003r. poz.804), zwanej dalej ustawą antymonopolową, stwarzają odbiorcom możliwość kwestionowania wygórowanej ceny przez złożenie wniosku do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, którego kompetencje nie ograniczają się do niektórych tylko składników ceny jak w postępowaniu o zatwierdzenie taryf. Poza tym ustawa o zaopatrzeniu w wodę przewidująca kontrolę uprzedzającą, dopuszcza wejście w życie taryf, w razie niepodjęcia w terminie uchwał rady gminy. Kontrola podjęta przez Prezesa Urzędu w razie działań Przedsiębiorstwa naruszających zakaz ustanowiony w art.8 ust.2 pkt 1 ustawy antymonopolowej ma wprawdzie charakter następczy, lecz skuteczność decyzji uwzględniającej zgłoszone zarzuty nie zależy od jej wydania w określonym terminie. Celem interwencji Prezesa Urzędu jest przede wszystkim ochrona rynku przed dezorganizacją ze strony przedsiębiorców wykorzystujących swą dominującą pozycję, a ochrona interesów indywidualnych konsumentów lub ich grup jest wynikiem zakazów mających na celu ochronę konkurencji. Realizuje się ją także przez art.8 ust.2 uznający niektóre zachowania przedsiębiorców jako typowe dla podmiotów dominujących, zagrażające interesowi publicznemu (art.1 ust.1). Należy do nich praktyka narzucania cen nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych lub zbyt niskich (art.8 ust.2 pkt 1). Biorąc powyższe po uwagę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo, dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.l27Dze zm.), określanej jako ustawa P.p.s.a.. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania Sąd pozostawił bez rozpatrzenia, bowiem na podstawie art.209 ustawy P.p.s.a. podlega on rozstrzygnięciu przez sąd pierwszej instancji jedynie w przypadku uwzględnienia skargi bądź umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art.54 § 3 ustawy P.p.s.a.