I SA/Rz 515/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Grzegorz Panek /spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2013 rok - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w sprawie przyznania B.W. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 11 kwietnia 2013 r. B.W. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej; organ I instancji) wniosek o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, płatności rolnośrodowiskowej. We wniosku zadeklarowała realizację: 1. Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach warianty: Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 4,35 ha; Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 9,21 ha; Wariant 2.5 - Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 0,12 ha; Wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 0,42 ha; 2. Pakietu nr 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone i w jego ramach Wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 8,71 ha. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku organ I instancji stwierdził zawyżenie powierzchni działek rolnych zadeklarowanych w pakiecie 2 - Rolnictwo ekologiczne i pakiecie 3 -Ekstensywne trwałe użytki zielone. Po wykluczeniu części powierzchni działek rolnych I, M, P, D, E, F, G, H, N biorąc pod uwagę deklaracje powierzchni na pozostałych działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku powierzchnia działek kwalifikująca się do płatności rolnośrodowiskowej uległa zmniejszeniu. Organ poinformował wnioskodawczynię o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa nie wnosząc do sprawy żadnych zastrzeżeń. Decyzją z dnia [.] marca 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w L. przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową na 2013 rok w łącznej wysokości 9.194,90 zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wnioskodawczyni złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji. W odwołaniu wniosła o przeprowadzenie kontroli na miejscu w swoim gospodarstwie. Podkreśliła, że nie zgadza się z pomniejszeniami dokonanymi na działkach D, E, F, G, H, I, M, N, P. Jej zdaniem w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej areał mógł zostać pomniejszony o powierzchnię zajętą przez pojedyncze drzewa jakie znajdują się na jej działkach oraz powierzchnię zacienioną, a przesunięcie granic poszczególnych działek mogło mieć miejsce w górzystym terenie, gdzie panują bardzo trudne i specyficzne warunki gospodarowania. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisów materialnych i proceduralnych i decyzją z dnia [...] maja 2014 r., opisaną wyżej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że wnioskodawczyni zadeklarowała we wniosku między innymi działkę rolną o oznaczeniu literowym "D" położoną na działce ewidencyjnej nr [...], (obręb ewidencyjny: K., gm. U. D., powiat b., woj. p.) o powierzchni 2,87 ha, działkę rolną o oznaczeniu literowym "E" położoną na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], (obręb ewidencyjny: K., gm. U. D., powiat b., woj. p.) o powierzchni 0,22 ha, działkę rolną o oznaczeniu literowym "F" położoną na działce ewidencyjnej nr [...], (obręb ewidencyjny: K., gm. U.D., powiat b., woj. p.) o powierzchni 0,75 ha, działkę rolną o oznaczeniu literowym "G" położoną na działce ewidencyjnej nr [...], (obręb ewidencyjny: K., gm. U. D., powiat b., woj. p.) o powierzchni 1,67 ha, działkę rolną o oznaczeniu literowym "H" położoną na działce ewidencyjnej nr [...], (obręb ewidencyjny: L., gm. U. D., powiat b., woj. p.) o powierzchni 3,20 ha, działkę rolną o oznaczeniu literowym "I" położoną na działce ewidencyjnej nr [...], (obręb ewidencyjny: B., gm. S., powiat l., woj. p.) o powierzchni 0,56 ha, działkę rolną o oznaczeniu literowym "M" położoną na . działce ewidencyjnej nr [...], (obręb ewidencyjny: B., gm. S., powiat l.i, woj. p.) o powierzchni 1,03 ha, działkę rolną o oznaczeniu literowym "N" położoną na działce ewidencyjnej nr 493/2, (obręb ewidencyjny: B., gm. S., powiat l., woj. p.) o powierzchni 0,50 ha, działkę rolną o oznaczeniu literowym "P" położoną na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], (obręb ewidencyjny: B., gm. S., powiat l., woj. p.) o powierzchni 1,54 ha. Organ II Instancji wyjaśnił, że w oparciu o dostępne ortofotomapy oraz na podstawie zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 o którym mowa w art. 10 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. UE L 25 z 28.01.2011 r. str. 8 ze zm.), Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w sposób prawidłowy ustalił powierzchnię kwalifikowaną użytkowaną rolniczo na działkach rolnych o oznaczeniu literowym: D, E, F, G, H, I, M, N, P, dla których to na podstawie dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęć obszarów zajmowanych przez działki rolne, ustalono maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) na poziomie: D-2,63 ha a zatem mniejszy od deklarowanej o 0,24 ha, E-0,18 ha a zatem mniejszy od deklarowanej o 0,04 ha, F-0,62 ha a zatem mniejszy od deklarowanej o 0,13 ha, G-1,53 ha a zatem mniejszy od deklarowanej o 0,14 ha, H-3,15 ha a zatem mniejszy od deklarowanej o 0,05 ha, I-0,53 ha a zatem mniejszy od deklarowanej o 0,03 ha, M-0,98 ha a zatem mniejszy od deklarowanej o 0,05 ha, N-0,44 ha a zatem mniejszy od deklarowanej o 0,06 ha, P-1,54 ha a zatem mniejszy, od deklarowanej o 1,46 ha. W ocenie organu odwoławczego weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, nastąpiła przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. Organ podkreślił, że ARiMR dysponuje Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli, zdefiniowanym art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003(Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r. str. 16, ze zm.), będącym jednym z podstawowych narzędzi służących do wykonywania przedmiotowych kontroli. W ocenie organu odwoławczego powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza działek rolnych zadeklarowanych do przyznania płatności rolnośrodowiskowej została przez organ I instancji ustalona prawidłowo. B.W. nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej w skrócie k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). W ocenie skarżącej organy obu instancji rozpatrując wniosek o płatności obszarowe wydały decyzje na podstawie niepełnych danych, bez podjęcia próby oceny całego materiału dowodowego tj. prośby rolnika o dokonanie kontroli na miejscu spornych działek rolnych -D, E, F, G, H, I, M ,N, P zadeklarowanych we wniosku na 2013 rok. Według skarżącej organ I instancji nie wypełnił obowiązku pełnego wyjaśnienia sprawy wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ dokonał wprawdzie pomiaru działek rolnych zgłoszonych we wniosku lecz w trakcie kontroli administracyjnej zaniechał podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. W skardze skierowała również zarzut do organu II instancji, który nie ustosunkował się do prośby wyrażonej w odwołaniu o przeprowadzenie kontroli na terenie gospodarstwa, w miejscu działek rolnych zgłoszonych do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, przy jej obecności, tak, aby miała możliwość wskazania granic działek w terenie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując twierdzenia i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że zadaniem systemu informacji geograficznej jest wyznaczenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej tzw. obszaru zagospodarowania dla danej działki ewidencyjnej, na której jest prowadzona działalność rolnicza, a narzędzia informatyczne będące w posiadaniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, za pomocą których dokonano pomiarów, umożliwiają precyzyjny pomiar powierzchni działek rolnych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, k.p.a., organ wskazał, że zgodnie z obowiązującą zasadą aktualizacji LPIS - działka odniesienia powinna zostać wiarygodnie potwierdzona w oparciu o informacje zewnętrzne (mapy topograficzne, fotointerpretacja na ortofotomapach, wymiana informacji oraz kontrole w terenie, wizytacje na miejscu). W przedmiotowej sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu w dniach 15-16 maja 2013 roku dotycząca przyznania płatności na 2012 rok. Wnioskodawczyni nie wniosła żadnych zastrzeżeń co do przeprowadzonej kontroli. W przypadku wniosku złożonego w 2013 roku organ I jak i II instancji oparł się na danych określonych w systemie identyfikacji działek rolnych. Dane te zostały zaktualizowane w oparciu o przeprowadzoną w maju 2013 roku kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącej. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do przeprowadzania kolejnej kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.). W przypadku, gdy sąd nie uwzględnia skargi, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., podlega ona oddaleniu. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ww. ustawy wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2014 r. nr [...] przyznającą B.W. płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013. W ocenie Sądu skarga B.W. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie spór między stronami sprowadza się w istocie do kwestii, czy organy zasadnie przyjęły zmniejszoną powierzchnię działek dla obliczenia płatności, czy też brak jest podstaw do kwestionowania wielkości powierzchni podanych przez stronę we wniosku. Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 02.12.2009 r. ze zm.) - dalej w skrócie zwanego Rozporządzeniem 1122/2009, na potrzeby systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. Informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną, stosownie do art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, zawierają z góry ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. W myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009 ze zm.) - zwanego dalej Rozporządzaniem 73/2009, należy ustanowić system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych). Obowiązkiem organu jest sprawdzenie czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Powyższe wynika z art. 28 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1122/2009, zgodnie z którym kontrole administracyjne, m.in. kontrole krzyżowe, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Organy administracyjne weryfikując wniosek strony, ustaliły że powierzchnia stwierdzona działek rolnych kwalifikowanych do poszczególnych płatności była mniejsza od zadeklarowanej. Stwierdzona różnica była rezultatem ustaleń organów dokonanych w oparciu o art. 17 rozporządzenia 73/2009, przy wykorzystaniu pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo w oparciu o ortofotomapę, wykonaną na podstawie zdjęć lotniczych z dnia 11-12 maja 2012 r. Na podstawie dokonanych pomiarów organy uznały, że obszary wyłączone z płatności w ramach spornych działek ewidencyjnych nie spełniają wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie minimalnych norm zgodnie z § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211 ze zm.) Mianowicie grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb i niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. W związku z powyższym zostały wykluczone z wniosku jako obszary nieuprawnione (skupiska drzew i krzewów) do płatności rolnośrodowiskowej, co stwierdzono w trakcie kontroli administracyjnej wniosku na podstawie zdjęć obszarów zajmowanych przez działki rolne D, E, F, G, H, I, M, N i P. Ustalenia powyższe kwestionuje strona stwierdzając, że rzeczywista powierzchnia gruntu zgłoszonego we wniosku jest większa niż pomiar wykonany przez organy. Strona zarzuca również, że organ nie dokonał weryfikacji powierzchni gruntów zgłoszonych do wniosku i nie przeprowadził stosownej kontroli na miejscu. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej należy uznać za nieuzasadnione, a działanie organu polegające na ustaleniu powierzchni gruntów zgłoszonych do otrzymania płatności w oparciu o ortofotomapę, nie stanowi naruszenia prawa. Wskazać należy, że w powołanym art. 17 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także że należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. Rozporządzenia 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc. Podkreślić przy tym należy, że na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 Rozporządzenia 73/2009). Jak to zostało już wcześniej wskazane, kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności poprzez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu (a zatem taka, której domagała się skarżąca) może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej co wynika z art. 20 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Także w cyt. Rozporządzeniu tej Komisji wskazano, że sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1). Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma/ powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 roku, w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Należy zauważyć, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich wynikająca z przepisów wspólnotowych (art. 124 ust. 2 RR nr 73/2009) nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiD nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Należy także zauważyć, że system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są bowiem dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych są następnie weryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonaną w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalającą na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do dopłat oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Także okoliczność usytuowania gruntów strony na terenie górzystym pozostaje bez wpływu na powierzchnię ustaloną przez organ jako kwalifikującą się do płatności. Ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 Nr 240, poz. 2027, ze zm.), po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego), i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Należy podkreślić, że ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości (w tym także dokonany przez inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne na miejscu) zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu. Wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Sąd pragnie w tym miejscu przywołać również wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym TSUE nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnień TSUE stwierdził, że z art. 17 Rozporządzenia 73/2009 wynika, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Żaden przepis rozporządzeń nr 73/2009 i nr 796/2004 nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by kontrole administracyjne mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy powierzchni zadeklarowanych przez rolnika w jego wniosku nie były w części prowadzone w sposób automatyczny i na podstawie zdjęć lotniczych niebędących elementem składowym systemu identyfikacji działek rolnych, przy zastrzeżeniu, że kontrole te pozwolą zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 zapewnić skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania pomocy oraz wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Artykuł 24 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje, że stwierdzenie nieprawidłowości w deklaracji rolnika powinno prowadzić do wszczęcia odpowiedniej procedury administracyjnej, a w razie konieczności do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zgodnie z celem określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 powinno to mieć miejsce również w sytuacji, gdy nieprawidłowości zostały stwierdzone w następstwie porównania przeprowadzonego między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku o płatność jednolitą a nowymi zdjęciami lotniczymi mającymi na celu aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych. Jak wynika z art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, właściwy organ powinien jednak ocenić środki, które należy przyjąć w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Jeżeli więc właściwy organ nie ma wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych, nie może on być w każdym razie zobowiązany do przeprowadzenia pomiarów danych działek w terenie. W przeciwnym wypadku bowiem zakres uznania przyznany w ten sposób właściwemu organowi byłby bezprzedmiotowy. Taka wykładnia jest zresztą zgodna z systematyką rozporządzenia nr 796/2004. Artykuł 26 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje mianowicie, że państwa członkowskie są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli na miejscu w oparciu o próby kontrolne i minimalną ilość. Otóż możliwość prowadzenia jedynie ograniczonej liczby kontroli na miejscu, przysługująca państwom członkowskim z oczywistych powodów związanych z kosztami, byłaby podważona, jeżeli właściwe władze byłyby zobowiązane do przeprowadzenia inspekcji terenowej, gdy tylko zostanie stwierdzona nieprawidłowość. W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że rozporządzenie nr 796/2004 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli automatyczne kontrole krzyżowe mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy działek zadeklarowanych we wniosku rolnika o płatność jednolitą są ze względu na aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych uzupełniane weryfikacją na podstawie nowych zdjęć lotniczych prowadzącą do stwierdzenia nieprawidłowości w deklaracji tegoż rolnika, to właściwy organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia inspekcji terenowej, lecz dysponuje, zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia, uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do środków, które w konsekwencji należy przyjąć. W szczególności organ ten nie może być zobowiązany do przeprowadzenia pomiaru na terenie danych działek, jeżeli nie ma on wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych. Wprawdzie cytowane orzeczenie w swojej treści odnosi się do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, które to rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2010 r. niemniej jednak przywoływane w wyroku przepisy art. 24 ust. 2 i art. 26 Rozporządzenia 796/2004 mają swoje odpowiedniki w obowiązującym od dnia 9 grudnia 2009 r. Rozporządzeniu 1122/2009 tj. w art. 28 ust. 2 oraz w art. 30. Orzeczenie to zachowuje zatem swoją aktualność także pod rządami nowego, obowiązującego aktu prawnego. Należy w tym miejscu wskazać także na brzmienie przepisu art. 11 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich(Dz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r. str. 8 ze zm.) który stanowi, że kontrole administracyjne przeprowadza się w przypadku wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Kontrola administracyjna dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Końcowo zwrócić trzeba uwagę na regulację zawartą w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stosowane są do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, jeżeli sama ustawa nie stanowi inaczej. Z ust. 2 wynika zaś, że w postępowaniach w sprawach dotyczących między innymi płatności rolnośrodowiskowych organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) ma obowiązek udzielać stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) ma obowiązek zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a. nie stosuje się). Ponadto podkreślić należy, co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że art. 21 ust. 3 tej ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są zobowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem, spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (wyroki NSA: z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 344/11, z 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11, dostępne: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Podsumowując, prawidłowe jest stanowisko organów, które dokonały weryfikacji powierzchni gruntów kwalifikujących do uzyskania przez skarżącą płatności, w oparciu o dostępne organom instrumenty informatyczne, oparte na ortofotomapie sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w maju 2012r. Takie postępowanie organów jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego wskazującymi, że kontrola administracyjna, jako zasadniczy sposób weryfikacji wniosków, jest wykonywana przy wykorzystaniu dostępnych organowi środków informatycznych, natomiast kontrola na miejscu, ma charakter uzupełniający. Skarżąca ustaleniom organów, istotnym z punktu widzenia wysokości kwoty przyznanej płatności, wbrew wskazanym zasadom wynikającym z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) determinującym kształt i charakter postępowania wyjaśniającego w sprawie, nie przeciwstawiła w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu. Nie wskazała na żadną okoliczność, którą skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając tym samym wadliwości zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.