I SA/Rz 534/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro / spr. / Sędzia WSA Grzegorz Panek Asesor WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [.] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [.] z dnia [.] lipca 2017 r. nr [.] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [.] na rzecz skarżącej Gminy Miasta [.] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem skargi Gminy Miasta R. (dalej Gmina) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. (dalej DIAS) z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], dotyczące zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Marszałek Województwa (dalej Marszałek) w dniu [...] kwietnia 2010 r. wystawił na Gminę Miasto R. Biuro Gospodarki Mieniem Miasta R. tytuł wykonawczy, obejmujący należności pieniężne wynikające z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2002 r. nr [...], tytułem opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za 2007 r. oraz za 2008 r. Przedmiotowy tytuł wykonawczy przekazany został Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego (dalej Naczelnik) w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 26 maja 2010 r. Gmina wniosła do Naczelnika zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, podnosząc błąd co do osoby zobowiązanego, prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu oraz prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] - Marszałek działając jako wierzyciel, uznał zgłoszone zarzuty za bezzasadne. Rozstrzygniecie to uchylone zostało w całości postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. [...] - uznał podniesione zarzuty za nieuzasadnione. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], które było ostateczne w administracyjnym toku instancji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], Naczelnik uznał za nieuzasadnione wniesione przez Gminę zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie w sprawie zarzutów wydawane jest po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, które jest wiążące w zakresie m.in. zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, który podnosiła Gmina. Na to postanowienie Gmina wniosła zażalenie, jednakże z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych podania w terminie wyznaczonym wezwaniem Dyrektora Izby Skarbowej (dalej DIS) z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], (tj. nieprzedłożenie dokumentu pełnomocnictwa uprawniającego osobę, która podpisała zażalenie w imieniu Gminy - radcę prawnego A. N. - do reprezentowania Gminy w postępowaniu zażaleniowym) - zażalenie pozostawiono bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Szef Krajowej Administracji Skarbowej uznał za zasadne zażalenie Gminy z dnia 18 kwietnia 2017 r. na niezałatwienie przez DIS zażalenia Gminy z dnia 12 kwietnia 2011 r. na postanowienie Naczelnika z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i zobowiązał DIAS do jego rozpatrzenia. Dla rozpatrywanej sprawy istotnym jest ponadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) - wyrokiem z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 323/11 - stwierdził nieważność postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Marszałka z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Skarga kasacyjna na wyrok WSA została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 204/12, przez co wyrok Sądu I instancji, stał się prawomocny. Ponadto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Naczelnik uchylił własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz uznał wniesione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ za zasadne i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Rozstrzygniecie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem DIS z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], niemniej jednak WSA - wyrokiem z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 887/14 - stwierdził nieważność obydwu ww. postanowień, na który to wyrok oddalona została skarga kasacyjna wyrokiem NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3423/16, skutkiem czego obydwa ww. postanowienia wyeliminowane zostały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. DIAS postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie Naczelnika z dnia [...] kwietnia 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że w rozpoznawanej sprawie istotnym jest, iż Gmina wniosła zarzut błędu co do osoby zobowiązanego oraz zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ, a więc zarzuty, o których mowa w art. 33 pkt 4 i pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, dalej u.p.e.a.). Zarzuty te winny zostać rozpatrzone przez Naczelnika po uzyskaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie nich. Postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka z dnia [...] października 2010 r. nr [...], w których wyrażone zostało stanowisko wierzyciela odnośnie zgłoszonych przez Gminę zarzutów, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia ich nieważności wyrokiem WSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 323/11. Skarga kasacyjna na ww. wyrok została oddalona wyrokiem NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 204/12, przez co wyrok stał się prawomocny. Powoduje to, iż ostateczne postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie zgłoszonych w przedmiotowej sprawie zarzutów zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. DIAS uwzględniając stan faktyczny sprawy stwierdził, iż Naczelnik wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r., w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, nie dysponował stanowiskiem wierzyciela zawartym w postanowieniu ostatecznym w administracyjnym toku instancji, gdyż stwierdzona została nieważność ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Powoduje to, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, Naczelnik naruszył art. 34 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym postanowienie w przedmiocie zarzutów wydawane jest przez organ egzekucyjny po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. W związku z powyższym DIAS stwierdził, iż naruszone zostały przepisy proceduralne, mające zastosowanie przy rozpatrywaniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, gdyż nie jest możliwe wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, jeżeli nie dysponuje się wymaganym prawem ostatecznym postanowieniem w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie zgłoszonych zarzutów, a właśnie taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. W związku z powyższym DIAS uznał, że zaskarżone postanowienie należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Gmina Miasta reprezentowana przez radcę prawnego skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie DIAS z dnia [...] lipca 2017 r. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz 2) art. 138 § 2 i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest w swej istocie odsunięciem od siebie ciężaru rozstrzygnięcia wysoce skomplikowanej sprawy. Zaskarżony organ doskonale bowiem orientuje się w specyfice sprawy, gdzie nieważność postanowienia Marszałka Województwa została stwierdzona z tego powodu, iż Marszałek wierzycielem w ogóle nie był i nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego. Tym samym DIAS zmierza do tego, by sprawa stała się "nierozstrzygalna", bo Marszałek dla swojego dobra będzie uchylał się od wydania swojego stanowiska. Dla DIAS nie liczy się słuszny interes Gminy, która dąży do tego by legalność wyegzekwowania od niej kwot tytułem bezprawnego tytułu wykonawczego została definitywnie rozstrzygnięta. Burzy to całkowicie zaufanie do władzy publicznej, zważywszy na fakt, iż to co spotkało Gminę w sprawie mogło spotkać każdego. Zaskarżony organ nie działał wnikliwie i szybko (wydanie postanowienia zajęło mu 6 lat). Skarżąca uważa, iż DIAS swoim postanowieniem naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a. W ocenie Gminy podstawowym zadaniem Sądu w sprawie będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w zaistniałej sytuacji możliwe jest jeszcze wydanie przez Marszałka Województwa stanowiska w sprawie zarzutów, bo to determinować będzie zasadność zarzutu skargi naruszenia art. 138 § 2 i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Skarżąca uważa, iż gdyby uznać możliwość wydania przez Marszałka w obecnej sytuacji stanowiska w sprawie zarzutów to nie ma żadnych przeszkód by Marszałek wydał swe postanowienie gdy postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów zostało przeniesione przed organ II instancji. Za stanowiskiem, iż Marszałek nadal może wydać stanowisko w sprawie zarzutów stoi to, iż mimo uznania, iż Marszałek wierzycielem (materialnie) nie jest to jednak nie usunie się z rzeczywistości faktycznej okoliczności, iż tytuł wykonawczy wystawił, postępowanie w sprawie zasadności zarzutów będzie trwać oraz iż jest uczestnikiem postępowania, pełniąc w nim rolę wierzyciela, organ doręcza mu przecież rozstrzygnięcia. Jeśli Sąd będzie zaś bardziej skłonny uznać, iż Marszałek nie może już wyrazić stanowiska w sprawie zarzutów, to niech weźmie pod też uwagę, iż postępowanie przed organem egzekucyjnym w sprawie zarzutów musi być zakończone rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego co do wszystkich zgłoszonych zarzutów a zatem brak możliwości uzyskania stanowiska wierzyciela (który to brak możliwości musiałby być uznany za spowodowany przez samego wierzyciela, który bezprawnie się za wierzyciela uznał) nie może stać na przeszkodzie dla zobowiązanego, by dochodzić pełnej sprawiedliwości. Gmina podkreśliła, że trzeba mieć na uwadze zdanie NSA wyrażone w wyroku z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 204/12, który niejako przewidział przyszłe problemy i stwierdził "Konsekwencje tego rozstrzygnięcia wykraczają jednak poza kwestię będącą zasadniczym jego przedmiotem, tj. ocenę stanowiska wierzyciela wobec zgłoszonych zarzutów. Rzutuje ono bowiem na przebieg całego postępowania egzekucyjnego, w którym już na wstępnym jego etapie błędnie oznaczono zarówno organ egzekucyjny, jak i wierzyciela. Wypada jednocześnie przypomnieć, że Gmina stanowczo polemizuje z uznaniem jej za zobowiązanego w tym postępowaniu, do czego NSA nie może się odnieść ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej, w której ten aspekt problemu został całkowicie pominięty. Nie można jednak od niego abstrahować, rozważając ewentualne dalsze działania mające na celu wyegzekwowanie wspomnianych opłat rocznych". Skoro nie można abstrahować od problemu przymiotu zobowiązanego po stronie Gminy Miasto to znaczy, że kwestia ta musi być rozstrzygnięta przez organ egzekucyjny nawet wtedy gdy uzna się, iż Marszałek Województwa nie może już wydać stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów na skutek uznania przez sądy administracyjne, że nie jest wierzycielem. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje: Skarga jest uzasadniona albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wydając zaskarżone postanowienie naruszył prawo procesowe a w szczególności przepisy art. 34 § 1 u.p.e.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie uznana za dłużnika Gmina Miasto złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego polegające na błędzie co do osoby zobowiązanego, prowadzeniu egzekucji na podstawie tytułu pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu oraz prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Zarzuty złożone w piśmie mogą zostać zakwalifikowane jako zarzuty opisane w przepisach art. 33 § 1 pkt 1, 4 i 9 u.p.e.a. chodzi bowiem o to, że Gmina Miasto kwestionowała po pierwsze istnienie obowiązku zapłaty na rzecz występującego w sprawie w charakterze wierzyciela Marszałka Województwa, kwestionowała aby była osobą zobowiązaną i w konsekwencji kwestionowała właściwość urzędu skarbowego jako organu egzekucyjnego. Stwierdziła zatem, że Marszalek Województwa nie jest wierzycielem, Gmina Miasto nie jest w niniejszej sprawie dłużnikiem a Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego nie jest organem egzekucyjnym. Podniesione w sprawie zarzuty mogą być rozpoznane przez organ egzekucyjny dopiero po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w myśl art. 34 § 1 u.p.e.a., przy czym z mocy tego przepisu stanowisko wierzyciela co do zarzutów dotyczących nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego są dla organu egzekucyjnego wiążące. Nie budzi zatem wątpliwości, że rozpatrzenie zarzutów o takim charakterze jak złożony w niniejszej sprawie powinno zostać poprzedzone zwróceniem się do wierzyciela o wydanie stosownego postanowienia. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny – Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego zwrócił się do organu występującego w sprawie jako wierzyciel, a to Marszałka Województwa o wydanie stosownego postanowienia. Postanowienie takie zostało wydane a następnie zostało otrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (co zostało powyżej opisane). Nie budzi również wątpliwości, że od tegoż postanowienia SKO została złożona skarga do WSA w Rzeszowie i Sąd ten opisanym powyżej wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa (sygn. akt II SA/Rz 323/11), zaś NSA skargę kasacyjną od tegoż wyroku oddalił. Podstawą wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że w układzie procesowym zaistniałym w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym Marszalkowi Województwa nie przysługuje uprawnienie wierzyciela i nie może wystawić tytułu wykonawczego gdyż jako wierzyciel powinien występować Prezydent Miasta i to on powinien wystawić tytuł wykonawczy. Stanowisko to spotkało się z akceptacją sądu II instancji. W postępowaniu sądowym wyrażano zatem pogląd i jest on dla organów orzekających w sprawie niniejszej wiążący, że Marszałek Województwa nie może występować w niniejszej sprawie w charakterze wierzyciela. Stanowisko to ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie jest przez Sąd kwestionowane sfomułowanie zawarte w art. 34 § 1 u.p.e.a. że rozpatrzenie zarzutów egzekucyjnych zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 może nastąpić jedynie po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny wystąpił o uzyskanie takiego stanowiska i w tym zakresie zostały wydane stosowne postanowienia organu I i II instancji. Następnie jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym został wyrażony obowiązujący również w niniejszej sprawie pogląd, że organ który wystawił tytuł wykonawczy i wskazał siebie jako wierzyciela w rzeczywistości wierzycielem tym nie jest, zaś organ wskazany jako dłużnik również nie jest dłużnikiem. Z rozstrzygnięć tych wynika więc, że w sprawie brak jest organu który mógłby aktualnie występować w charakterze wierzyciela. W myśl powyższych orzeczeń sądowych nie jest nim Marszałek Województwa, zaś jego roli nie może pełnić Prezydent Miasta. W tej sytuacji nie jest możliwe, tak jak chce tego organ drugiej instancji, zwrócenie się ponownie do wierzyciela o zajęcie stanowiska w zakresie przedłożonych zarzutów egzekucyjnych. Każdorazowe zajęcie stanowiska przez Marszałka Województwa będzie działaniem z naruszeniem prawa. Jakkolwiek aktualnie w myśl art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.) na stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów skarga nie przysługuje, to jednak fakt wydania postanowienia w tym zakresie przez organ nieuprawniony każdorazowo musiałby być wzięty pod uwagę przez Sąd przy dokonywanej kontroli postanowień organu egzekucyjnego wydanego na skutek złożonych zarzutów egzekucyjnych. W przedmiotowej sprawie nie jest więc możliwe wystąpienie do wierzyciela o zajęcie stanowiska o którym mowa w art. 34 § 1 u.p.e.a. W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie stanowisko wierzyciela zostaje zastąpione przez orzeczenia wydane przez sądy administracyjne które rozstrzygnęły istotę zarzutów egzekucyjnych sprowadzających się do ustalenia kto jest wierzycielem w niniejszej sprawie. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i NSA wskazały jednoznacznie, że Marszałek Województwa nie jest wierzycielem, zaś Gmina Miasto nie jest dłużnikiem. W ramach tego postępowania, rozumianego nie tylko jako postępowanie administracyjne, ale także sądowoadministracyjne doszło do wyrażenia stanowiska co do wniosku organu w przedmiocie zaistnienia przesłanek z art. 33 § 1 u.p.e.a. Kwestia ta nieprawidłowo rozstrzygnięta przez organy została następnie wyjaśniona w sposób prawomocny przez sądy administracyjne i stanowisko to jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Wynika z niego zasadność złożonych zarzutów . Stanowisko to jest wystarczające do rozstrzygnięcia zarzutów egzekucyjnych złożonych w tym zakresie i nie ma innej możliwości prawnej do zakończenia postępowania w przedmiocie tych zarzutów. Występując bowiem po raz kolejny do Marszałka, o którym wiadomo że nie jest wierzycielem organ w żaden sposób nie przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy. Jest bowiem jasne, że postępowanie egzekucyjne toczy się na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ który wierzycielem nie jest. Dlatego też sąd administracyjny stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez organ uważający się za wierzyciela i w ten sposób rozstrzygający kwestię zarzutów egzekucyjnych w formie stanowiska wierzyciela zajętego w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w postępowaniu sądowym z uwagi na dokonane przez Sąd ustalenie iż organ ten nie jest wierzycielem to orzeczenie Sądu zastępuje stanowisko wierzyciela i stanowi podstawę do rozstrzygnięcia sprawy przez organ egzekucyjny w zakresie złożonych zarzutów. Formułując to stanowisko sąd administracyjny uznał zatem, że postanowienie organu drugiej instancji narusza prawo, nakazuje bowiem dokonać czynności o której wiadomo że nie jest możliwe jej wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami w myśl istoty rozstrzygnięć wydanych przez sądy administracyjne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji odniesie się do istoty przedłożonych zarzutów egzekucyjnych i ustali czy są one zasadne, czy też nie, uwzględniając wyrażone wcześniej stanowisko przez sądy administracyjne. Podstawą orzeczenia jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i o kosztach orzeczono w myśl art. 200 P.p.s.a. i składają się na nie: zwrot wpisu oraz koszt zastępstwa radcy prawnego zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) - § 14 ust. 1 lit. c.