II GSK 3423/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 887/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [A.] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 października 2014 r., sygn. II SA/Rz 887/14, w wyniku rozpoznania skargi Gminy [...] (dalej: Gmina) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] (dalej: Dyrektor IS) z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: Naczelnik US) z [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku [...] i [...] – decyzją z [...] października 2002 r. – zezwolił na wyłączenie z 4 listopada 2002 r. z produkcji rolnej gruntów położonych w [...] obr. 218 z przeznaczeniem pod budowę fragmentu ulicy [...], zobowiązując ich jednocześnie do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze, płatnej na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przez 10 lat, począwszy od 2003 r. Marszałek Województwa [...], działając jako wierzyciel, przekazał do realizacji Naczelnikowi US tytuł wykonawczy z 28 kwietnia 2010 r., wystawiony na zobowiązaną Gminę Miasta [...] – Biura Gospodarki Mieniem tytułem opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za 2007 r. i za 2008 r. W dniu 26 maja 2010 r., pełnomocnik zobowiązanego zgłosiła zarzuty do tytułu wykonawczego, tj. błąd co do osoby zobowiązanego, prowadzenie egzekucji na postawie tytułu pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu oraz przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Marszałek postanowieniem z [...] października 2010 r., uznał za bezzasadne zarzuty Gminy do tytułu wykonawczego z 28 kwietnia 2010 r., stwierdzając brak przesłanek do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Po rozpoznaniu zażalenia SKO w [...] postanowieniem z [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na mocy postanowienia z [...] kwietnia 2011 r., Naczelnik US postanowił uznać podniesione przez zobowiązanego – Gminę, zarzuty na prowadzoną egzekucję za nieuzasadnione. Postanowienie to stało się ostateczne. Gmina skierowała do WSA skargę na postanowienie SKO z [...] lutego 2011 r. Gmina pismem z 17 listopada 2011 r. zażądała wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnika US z [...] kwietnia 2011 r., w przedmiocie uznania zarzutów Gminy za nieuzasadnione. Wniosek ten oparto na podstawie z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) WSA wyrokiem z 18 października 2011 r., II SA/Rz 323/11 stwierdził nieważność postanowienia SKO w [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka z [...] października 2010 r., wyrażającego stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów. WSA wskazał, że organem właściwym do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest Prezydent Miasta [...]. Naczelnik US postanowieniem z [...] lutego 2012 r., przychylił się do wniosku Gminy z 17 listopada 2012 r. o wznowienie postępowania i wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Natomiast postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. Naczelnik US zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu rozpatrzenia przez NSA skargi kasacyjnej SKO od wyroku WSA w Rzeszowie z 18 października 2011 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora IS z [...] czerwca 2012 r. NSA wyrokiem z 13 maja 2013 r., II OSK 204/12 oddalił skargę kasacyjną SKO. Naczelnik US postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., uchylił własne postanowienie z [...] kwietnia 2011 r., i uznał zarzuty prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) za zasadne i umorzył postępowanie egzekucyjne. Gmina złożyła zażalenie podnosząc zarzut naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy w jej całokształcie. Dyrektor IS postanowieniem z [...] maja 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wyjaśniając, że w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego prawomocnie przesądzono, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., gdyż już na wstępnym etapie błędnie oznaczono zarówno organ egzekucyjny jak i wierzyciela. Dalsze działania mające na celu wyegzekwowanie opłat rocznych będą mogły być prowadzone przez wierzyciela i organ egzekucyjny, tj. Prezydenta Miasta [...]. Prezydent jest podmiotem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego na należność. Żądanie rozpatrzenia zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego w zaistniałym stanie faktycznym jest nieuzasadnione. Naczelnik US nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji z tytułu opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, prawomocne przesądzenie, że egzekucję prowadził niewłaściwy organ zwalnia ten organ z obowiązku rozpatrzenia zarzutu co do błędu osoby zobowiązanego. Na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego nie jest możliwe uzyskanie przez Naczelnika US stanowiska wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta [...], gdyż tytuł wykonawczy nie został wystawiony przez Prezydenta Miasta [...], lecz został wystawiony przez Marszałka Województwa [...]. WSA wyrokiem z 10 października 2014 r. stwierdził nieważność postanowień Dyrektora IS z [...] maja 2014 r. i Naczelnika US z [...] stycznia 2014 r. Na wstępie Sąd przypomniał, że przedmiotem kontroli było postanowienie Dyrektora IS, wydane w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Naczelnika US z [...] kwietnia 2011 r. Postępowanie w tej sprawie został wznowione w wyniku wydania przez Naczelnika US postanowienia z [...] lutego 2012 r. Sąd ustalił, iż wszczęte na mocy ww. postanowienia postępowanie nadzwyczajne zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. mocą ostatecznego postanowienia Naczelnika US z [...] kwietnia 2012 r. Z treści sentencji tego aktu wynika, że postępowanie wznowieniowe zostało zawieszone do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej złożonej przez SKO w [...] od wyroku WSA w Rzeszowie z 18 października 2011 r., II SA/Rz 323/11. W aktach administracyjnych sprawy WSA nie doszukał się postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Naczelnika US z [...] kwietnia 2011 r. O okoliczności podjęcia zawieszonego postępowania nie wspominają organy obu instancji przedstawiając w treści swych postanowień stan faktyczny sprawy wszczętej na wniosek Gminy. Oznacza to, że pomimo wydania postanowienia z [...] kwietnia 2012 r., o zawieszeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, Naczelnik US tego postępowania nie podjął, wydając jednocześnie akt o zakończeniu postępowania wznowieniowego w postaci postanowienia o uchyleniu swego ostatecznego postanowienia w sprawie rozpatrzenia zarzutów i umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Dyrektor IS rozpoznając środek odwoławczy tej okoliczności nie dostrzegł, a w rezultacie utrzymał w mocy akt wydany w postępowaniu zawieszonym. Sąd stwierdził, że organy egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania obowiązane były wydać niezaskarżalne postanowienie o podjęciu postępowania na podstawie art. 18, art. 57 § 1 u.p.e.a. i art. 101 § 1 k.p.a., aby następnie doręczyć je zobowiązanemu i wierzycielowi. W świetle przepisów k.p.a. i u.p.e.a. skutek podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, a tym samym i egzekucyjnego, nie następuje ex lege, o czym przekonuje wykładnia literalna art. 101 § 1 i art. 102 k.p.a. oraz art. 57 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a. Pomimo tego oczywistego obowiązku, postanowienie o podjęciu postępowania zawieszonego nie zostało wydane, zaś postępowanie wznowieniowe zostało zakończone w sposób merytoryczny, poprzez uchylenie postanowienia ostatecznego i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W ten sposób organy obu instancji naruszyły w sposób rażący przepis art. 102 k.p.a., który obowiązane były stosować na podstawie odesłania wyrażonego w art. 18 u.p.e.a., stosowanie, do którego w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ w trakcie zawieszenia postępowania nie może działać tak, jakby postępowanie nadal się toczyło. Powyższe uchybie ma charakter rażącego naruszenia prawa, tj. art. 102 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., bowiem nie sposób pogodzić z zasadą legalności sytuacji, w której organ rozstrzyga sprawę stanowiąca przedmiot zawieszonego postępowania administracyjnego. Akt dotknięty wadą nieważności Sąd zobligowany jest wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., co uniemożliwiało WSA odniesienie się do wyrażonych przez skarżącą zarzutów. W skardze kasacyjnej Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyrok WSA w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach tj. całkowity brak ustosunkowania się do zarzutów skargi. Gmina wskazał w skardze, że w postanowieniu w przedmiocie zasadności zarzutów do tytułu wykonawczego organ, który wszczął egzekucję jest zobowiązany do wypowiedzenie się co do wszystkich zgłoszonych zarzutów a nie tylko zarzutu swojej niewłaściwości. Tymczasem WSA stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego z zupełnie innych przyczyn niż wskazane i ani słowem nie wypowiedział się co do zasadności zarzutów Gminy, stwierdzając tylko, "że rodzaj stwierdzonej wadliwości obu postanowień uniemożliwia Sądowi odniesienie się do wyrażonych przez stronę skarżącą zarzutów". 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zajęcia stanowiska co do zarzutów skargi. WSA w ogóle nie wypowiedział się co do kwestii czy organ egzekucyjny, który nie był właściwy do przeprowadzenie egzekucji, a jednak tą egzekucję skutecznie przeprowadził, jest kompetentny do rozpatrzenia zarzutów innych niż zarzut swojej niewłaściwości. Brak ustosunkowania się do zarzutów skargi w sytuacji stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia wprowadza niepewność dla organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a nadto uniemożliwia NSA kontrolę instancyjną wyroku, w związku z czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dyrektor IC nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Na gruncie art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i brak ustosunkowania się do zarzutów skargi. W związku z tak postawionymi zarzutami stwierdzić należy, że w podstawach kasacyjnych oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przytoczył żadnego zarzutu naruszenia przepisu prawa, który dotyczyłby przyczyn stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji postanowienia Dyrektora IS w [...] z [...] maja 2014 r. i postanowienia Naczelnika US w [...] z [...] stycznia 2014 r. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji stwierdził, że organy egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania obowiązane były wydać niezaskarżalne postanowienie o podjęciu postępowania na podstawie art. 18, art. 57 § 1 u.p.e.a. i art. 101 § 1 k.p.a., aby następnie doręczyć je zobowiązanemu i wierzycielowi czego nie uczyniły, a tym samym w sposób rażący naruszyły przepis art. 102 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W takiej sytuacji postanowienia dotknięte wadą nieważności Sąd I instancji miał obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., co w konsekwencji uniemożliwiało odniesienie się do wyrażonych przez skarżącą zarzutów w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że działanie Sądu I instancji było prawidłowe, bowiem jak wskazuje się w doktrynie, w pierwszej kolejności powinna zostać przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji (postanowienia) uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 461). Pogląd ten znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podnosi się, że jak wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 777/10, Lex Omega nr 966211; wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 163/15; wyrok WSA w Olsztynie z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 175/14 – dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych względów Sąd I instancji rozpoznając skargę zasadnie nie dokonywał oceny legalności zaskarżonego postanowienia pod względem merytorycznym, ponieważ samo stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z rażącym naruszeniem przepisów art. art. 18, art. 57 § 1 u.p.e.a., art. 101 § 1 i art. 102 k.p.a., skutkował uwzględnieniem skargi. Mając to na uwadze za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwej kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i braku ustosunkowania się do zarzutów skargi. Kontrola bowiem zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji została dokonana zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.