I SA/Rz 558/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 października 2025 r., nr 490146373 w przedmiocie uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 stycznia 2025 r., nr 490146373 w części dotyczącej uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego za okres od 1 października 2024 r. do 31 stycznia 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes/organ odwoławczy) decyzją z 22 października 2025 r. nr 010070/680/8016711/2024 utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS/organ I instancji) z 16 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie rodzinnego kapitału opiekuńczego wydaną wobec S.S. (dalej: skarżąca). Z zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że w dniu 8 sierpnia 2024 r. skarżąca złożyła do ZUS wniosek o przyznanie świadczenia: rodzinny kapitał opiekuńczy na syna – K.S.. Pismem z 26 sierpnia 2024 r. ZUS poinformował skarżącą o przyznaniu rodzinnego kapitału opiekuńczego na ww. dziecko na okres od 1 października 2024 r. do 30 września 2025 r. w kwocie 1.000 zł miesięcznie (w łącznej kwocie 12.000 zł). W dniu 13 listopada 2024r. skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia "aktywnie w żłobku" na to samo dziecko. W tym samym dniu wycofała wniosek o rodzinny kapitał opiekuńczy. Pismem z dnia 16 grudnia 2024r. ZUS poinformował skarżącą o przyznaniu świadczenia "aktywnie w żłobku" za pobyt dziecka K.S. w Żłobku Gminnym w N., na okres od 1 października 2024 r. do dnia, w którym dziecko zakończy uczęszczanie do wskazanego żłobka, w wysokości 1.500 zł miesięcznie, nie więcej jednak niż wysokość miesięcznej opłaty, jaka jest ponoszona za pobyt dziecka w żłobku. Decyzją z 16 stycznia 2025 r. ZUS uchylił prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego za okres od 1 października 2024 r. do 30 września 2025 r. przyznane skarżącej ww. informacją z 26 sierpnia 2024 r. Organ wskazał, że uchylenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego nastąpiło w związku z faktem, że na to samo dziecko przyznane zostało świadczenie "aktywnie w żłobku". Jednocześnie poinformowano stronę, że w odrębnej decyzji zostanie ustalona kwota nadpłaconego rodzinnego kapitału opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca stwierdziła, że jest świadoma, że programy "aktywnie w żłobku" i "rodzinny kapitał opiekuńczy" wykluczają się wzajemnie i nie można z nich korzystać równolegle, dlatego złożyła rezygnację z rodzinnego kapitału opiekuńczego (dalej: RKO) w dniu 13 listopada 2024r. Mimo to ZUS kontynuował wypłatę świadczenia za miesiące od listopada 2024r. do stycznia 2025r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 16 października 2025 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 75 ust. 9 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – "Aktywny rodzic" ( Dz. U. z 2024 r., poz. 858, ze zm. - dalej: ustawa "Aktywny rodzic"), rodzinny kapitał opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli na to samo dziecko za dany miesiąc zostało przyznane prawo do świadczeń "aktywny rodzic". Taka sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącej, której przyznano rodzinny kapitał opiekuńczy, a następnie świadczenie "aktywnie w żłobku". Aby zapewnić ciągłość wypłaty świadczeń w okresie przejściowym, czyli w okresie rozpatrywania wniosku skarżącej o nowe świadczenie z programu "Aktywny rodzic", ZUS w dalszym ciągu wypłacał świadczenie z RKO. Ponieważ nie można pobierać dwóch świadczeń za ten sam okres, rodzinny kapitał opiekuńczy jako świadczenie niższe podlegało rozliczeniu. W skardze do tut. Sądu na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając: 1.Naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu art. 75 ust 9 ustawy "Aktywny rodzic" i art 34 ust 1-2 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (dalej: ustawa o RKO), przez uznanie, że świadczenie wypłacone po jej pisemnej rezygnacji z RKO stanowi świadczenie nienależnie pobrane. 2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: a) art. 35 § 3 i art 36 § 1 K.p.a. - przez rażące przekroczenie terminów rozpatrzenia odwołania (ponad 8 miesięcy), bez poinformowania strony o przyczynach opóźnienia b) art.. 7, 8 i 9 K.p.a. - przez naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji i obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy, c) art. 77 § 1 i art 80 K.p.a. - przez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego, w tym jej pisma z 13.11.2024 r. o. rezygnacji z RKO d) art.107 § 3 K.p.a. - przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i lakoniczny, bez wskazania wszystkich dowodów, faktów i przyczyn, które organ uznał za podstawę rozstrzygnięcia, a także brak odniesienia sią do kluczowych argumentów strony. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 13 listopada 2024 r. poinformowała ZUS o rezygnacji z pobierania RKO i od tego momentu nie podejmowała żadnych działań prowadzących do dalszej wypłaty świadczenia. Kolejne wypłaty były kontynuowane z inicjatywy ZUS, co sam organ potwierdza w decyzji. Zatem środki te zostały wypłacone z winy organu, więc nie mogą być traktowane jako świadczenie nienależne w rozumieniu art.34 ust.2 ustawy o RKO. Dodatkowo, art 75 ust 9 ustawy "Aktywny rodzic" przewiduje obowiązek zwrotu, świadczeń nienależnie pobranych wyłącznie w przypadkach gdy pobranie nastąpiło w wyniku świadomego działania lub zaniedbania świadczeniobiorcy. Skoro organ sam przyznał, że wypłaty były kontynuowane w celu zachowania ciągłości świadczenia, nie można przypisać skarżącej winy, ani zamiaru bezpodstawnego pobrania środków. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba wskazać, że w okresie, na który skarżącej przyznano świadczenie na podstawie ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. z 2023 r., poz. 883, ze zm.; dalej: ustawa o RKO) weszły w życie nowe przepisy, wprowadzające inne świadczenia wspierające rodziców wychowujących dzieci w wieku do lat 3, tj. ustawa z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – "Aktywny rodzic" (Dz. U. z 2024 r., poz. 858, ze zm. - dalej: ustawa "Aktywny rodzic"). Jednym z elementów tego systemu jest świadczenie "aktywnie w żłobku", przysługujące rodzicom na dziecko, które uczęszcza do żłobka, klubu dziecięcego albo jest objęte opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna, nie dłużej jednak niż do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3. rok życia (w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym - 4. rok życia). Świadczenie przysługuje na dofinansowanie kosztów objęcia dziecka opieką w żłobku, klubie dziecięcym albo sprawowaną przez dziennego opiekuna (art. 15 ust. 1 i 2 ustawy "Aktywny rodzic"). Jednocześnie uchylone zostały przepisy ustawy o RKO. W przepisach przejściowych zawartych w ustawie "Aktywny rodzic" przewidziano, że osoby, którym przyznano prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, zachowują te uprawnienia jeśli spełniają dotychczasowe warunki (art. 75 ust. 7 ustawy "Aktywny rodzic") Jednocześnie ustawodawca wykluczył możliwość jednoczesnego pobierania świadczeń przyznanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów oraz świadczeń wprowadzonych ustawą "Aktywny rodzic". Zgodnie z art. 75 ust. 9 tej ustawy, rodzinny kapitał opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli na to samo dziecko, za dany miesiąc, zostało przyznane prawo do świadczeń "aktywny rodzic". Z kolei zgodnie z art. 75 ust. 10 tej ustawy, świadczenia "aktywny rodzic" nie przysługują, jeżeli na to samo dziecko, za dany miesiąc, zostało przyznane prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie uchylanej w art. 87. Powyższe oznacza, że w tym samym okresie na to samo dziecko rodzic nie może pobierać obu świadczeń. Jak wynika z treści skargi skarżąca miała tego świadomość, zresztą w dniu 13 listopada 2024r. złożyła do ZUS pismo cofające wniosek o rodzinny kapitał opiekuńczy. W nawiązaniu do tego pisma skarżącej ZUS wezwał ją do nadesłania informacji, od jakiego miesiąca należy wstrzymać dalszą wypłatę, lecz skarżąca nie odpowiedziała na to wezwanie w zakreślonym terminie. Jednocześnie organ pouczył ją, że w razie braku oświadczenia, wniosek o przyznanie świadczenia zostanie wycofany na cały okres świadczeniowy oraz ustalona nadpłata wypłaconego w tym okresie świadczenia. Zatem skarżąca doskonale wiedziała, że nie może pobierać jednocześnie obu świadczeń i że jedno z nich będzie musiała zwrócić. Okoliczność dalszej wypłaty świadczenia RKO przez czas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia "aktywnie w żłobku" miało na celu uchronienie skarżącej przed sytuacją pozostania nagle bez żadnego świadczenia, więc nie może być poczytywane jako naruszenie przez organ zasad zaufania czy doprowadzenie "z winy organu" do powstania świadczenia nienależnego. Trzeba przy tym zauważyć, że procedura odzyskiwania nienależnych świadczeń może mieć miejsce w sytuacji gdy wypłacono dwa świadczenia, które wzajemnie się wykluczają i – jak wynika z akt sprawy – taka procedura została wobec skarżącej wdrożona. Jest to jednak odrębna sprawa, rozstrzygana w odrębnym postępowaniu i nie może być obecnie przedmiotem oceny. Brak zatem podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art.34 ust.1 i 2 ustawy o RKO. Chybione są również w większości podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ustalenia faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy sprowadzały się do stwierdzenia, czy nastąpił zbieg praw do świadczeń, wykluczony przez art. 75 ust. 9 ustawy "Aktywny rodzic". Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji, a dokonane na jego podstawie ustalenia są prawidłowe. Z powołanych wyżej przyczyn skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia zasady ochrony zaufania, w sytuacji, kiedy własnym działaniem doprowadziła do powstania zbiegu praw do świadczeń, który należało rozwiązać. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Z tych względów Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów art.7, art.8, art.9, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 K.p.a. Brak również podstaw do uznania, że decyzja narusza zasadę proporcjonalności oraz wykładnię celowościową art. 75 ust.9 ustawy " Aktywny rodzic", do której nie było potrzeby sięgać, skoro wykładnia literalna tego przepisu jednoznacznie wyklucza możliwość pobierania jednocześnie obu świadczeń, o których w nim mowa. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art.35 § 3 i art.36 § 1 K.p.a., wobec przekroczenia terminu ustawowego na rozpatrzenie odwołania i bez poinformowania strony o przyczynach opóźnienia. To uchybienie jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, dlatego nie powodowało uchylenia decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Sąd jednak z urzędu stwierdza, że wydane w sprawie decyzje dotknięte są wadą prawną, polegająca na uchyleniu prawa do świadczenia z mocą wsteczną. Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności odnotować pogląd wyrażany przez niektóre sądy administracyjne, kwestionujący w ogóle możliwość wydania przez ZUS decyzji o uchyleniu prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Pogląd ten opiera się na stwierdzeniu, że ustawa o rodzinnym kapitale opiekuńczym nie zawiera normy prawnej upoważniającej organ do wydania takiej decyzji. W ustawie zawarta jest jedynie regulacja proceduralna, wskazująca na formę decyzji administracyjnej w przypadku uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego (art. 17 ust. 4 ustawy o RKO), brak jest jednak materialnoprawnej podstawy do wydania takiej decyzji. Ustawodawca nie zamieścił bowiem w tym akcie prawnym analogicznego jak np. w art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576) czy w art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1208) przepisu upoważaniającego organy do uchylenia przyznanego prawa po zaistnieniu określonych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 lipca 2025 r., II SA/Gd 276/25). Analogiczna materialnoprawna podstawa uchylenia prawa do świadczeń "aktywny rodzic" zawarta jest w art. 53 ust. 1 ustawy "Aktywny rodzic". Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu wykluczającego możliwość wydania przez ZUS decyzji uchylającej prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 3 marca 2026r. sygn. akt II SA/Lu 765/25 (publ. Lex nr 4035820), brak możliwości uchylenia prawa do świadczenia, w sytuacji, gdy ustały przesłanki do jego wypłacania, w istocie działałby na niekorzyść świadczeniobiorców. Nie mogąc uchylić prawa do świadczenia, organ nadal wypłacałby je, a następnie – w odrębnym postępowaniu – żądał od świadczeniobiorcy zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego". W związku z tym uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji uchylającej prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego, a jest nią powołany wyżej art. 75 ust. 9 ustawy "Aktywny rodzic" (w myśl którego, rodzinny kapitał opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli na to samo dziecko, za dany miesiąc, zostało przyznane prawo do świadczeń "aktywny rodzic") w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy o RKO, który stanowi, że w sprawach odmowy przyznania kapitału, uchylenia lub zmiany prawa do kapitału oraz nienależnie pobranego kapitału Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Jednakże, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (orzeczenia wydane na kanwie spraw dotyczących świadczeń rodzinnych czy wychowawczych), decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do określonego świadczenia, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (tj. na przyszłość). Decyzja taka powinna więc wyeliminować na przyszłość pobierane świadczenia, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego powinna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. Na podstawie powołanych przepisów nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, a więc prawo dotyczące minionych okresów świadczeniowych (por. przykładowo: wyroki NSA z 29 lutego 2024 r., I OSK 1232/22; z 30 listopada 2023 r., I OSK 172/22 i I OSK 209/22; z 28 lipca 2023 r., OSK 1014/21; z 14 września 2022 r., I OSK 2157/21; wyroki WSA w Lublinie: z 12 września 2024 r., II SA/Lu 396/24 i II SA/Lu 397/24; z 5 grudnia 2019 r., II SA/Lu 538/19; wyrok WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2025 r., II SA/Gl 1541/24; wyrok WSA w Łodzi z 15 kwietnia 2025 r., II SA/Łd 102/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 października 2024 r., II SA/Rz 792/24; wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2023 r., I SA/Wa 416/23, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 maja 2025 r., IV SA/Wr 570/24). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, analogiczna zasada powinna zostać przyjęta również w odniesieniu do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Nie ma racjonalnych podstaw do tego, aby w odniesieniu do tego świadczenia przyjmować dopuszczalność uchylania prawa do świadczenia z mocą wsteczną (por. podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 3 grudnia 2025 r., IV SA/Po 678/25). Oznacza to, że nie jest dopuszczalne uchylenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego, które zostało już skonsumowane, a więc dotyczącego minionych okresów świadczeniowych. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie doszło do uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego z mocą wsteczną. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 16 stycznia 2025 r., a rozstrzygnięciem uchylającym objęto okres od 1 października 2024 r. do 30 września 2025 r. Uchylenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego za okres, za który świadczenie to zostało już wypłacone, tj. od 1 października 2024 r. do 31 stycznia 2025 r. było rozstrzygnięciem wadliwym, naruszającym przepisy art. 75 ust. 9 ustawy "Aktywny rodzic" w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy o RKO. Błędu tego nie dostrzegł Prezes ZUS utrzymując w mocy częściowo wadliwą decyzję organu I instancji. W tej sytuacji zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z 22 października 2025 r. w całości oraz decyzji ZUS z 16 stycznia 2025 r. w części dotyczącej uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego za okres od 1 października 2024 r. do 31 stycznia 2025 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie, pomimo uchylenia decyzji, nie ma podstaw do formułowania wskazań dla organów co do dalszego postępowania, bowiem sprawa uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego jest już rozstrzygnięta – prawidłowo w zakresie obejmującym okres od 1 lutego do 30 września 2025 r. Natomiast, jak wyżej stwierdzono, kwestia ewentualnego zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż jest przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, bowiem ze względu na przedmiot sprawy skarżąca była objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, a nie wykazała poniesienia innych kosztów postępowania.