I SA/Rz 685/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: SKO), po rozpoznaniu odwołania A. Z. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Gminy i Miasta N. (organ I Instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., opisaną powyżej, określił skarżącemu od dnia [...] kwietnia 2021 r. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 237,60 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący wyraził zgodę na przystąpienie od dnia [...] lutego 2021 r. do organizowanego przez Gminę N. systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i odbierania odpadów komunalnych na nieruchomości położonej w N. [...], na której prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "A". Organ wyjaśnił, że w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości oraz zmianą sposobu przeliczenia liczby pojemników pismem z dnia [...] marca 2021 r. wezwał skarżącego do złożenia nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uwagi na niezłożenie deklaracji organ wszczął wobec skarżącego postępowanie w celu wydania decyzji określającej wysokość opłaty za odbieranie z nieruchomości położonej w N. przy ul. [...] odpadów komunalnych i gospodarowanie tymi odpadami. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wezwano zobowiązanego do osobistego stawiennictwa w siedzibie Urzędu Gminy i Miasta N. w celu przesłuchania jako strony postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. zobowiązany poinformował Urząd, że rezygnuje z odbioru śmieci w związku ze znaczącym podniesieniem opłat z tytułu ich wywozu. Podniósł także, że nie zgadza się ze sposobem przeliczania ilości śmieci, który uzależnia ilość śmieci od powierzchni budynku. W dniu [...] czerwca 2021 r. zobowiązany zgłosił się osobiście w Urzędzie Gminy i podtrzymał stanowisko, że nie zgadza się z nowym sposobem naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W piśmie z dnia [...]czerwca 2021 r. skarżący ponownie wyraził wolę rezygnacji z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Podkreślił, że przyjęty przez urząd sposób wyliczenia opłaty, określający w jego przypadku miesięczną ilość śmieci od 43 do 49 pojemników jest rażąco niesprawiedliwy, gdyż w rzeczywistości wytwarza od 16 do 20 pojemników śmieci. Poinformował, że pozostanie w programie, jeżeli zostanie przyjęta przez urząd dotychczasowa wysokość opłaty. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 Urząd poinformował zobowiązanego, że nie ma możliwości wystąpienia z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z dniem [...] czerwca 2021 r., gdyż w dniu[...]czerwca 2020 r. złożył pisemną zgodę przystąpienia do gminnego systemu gospodarowania odpadami, która obowiązuje do chwili zakończenia umowy z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne "B" tj. do dnia [...] grudnia 2022 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Burmistrz Gminy i Miasta N. określił skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 237,60 zł miesięcznie, począwszy od 1 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że od dnia 1 lipca 2013 r. na gminie ciąży obowiązek odbierania odpadów komunalnych, zaś właściciele nieruchomości i prowadzący działalność gospodarczą, zgodnie z art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., określanej dalej w skrócie: "u.c.p.g.") są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości niezamieszkałych - za każdy miesiąc, w którym w danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6o ww. ustawy, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący na nieruchomości, położonej w N. przy ul. [...], prowadzi działalność gospodarczą o profilu handlowym o powierzchni lokalu wykorzystanej na prowadzenie działalności gospodarczej - 563,71 m2. Podkreślono, że powyższe zostało ustalone w oparciu o informację uzyskaną z Referatu Finansowego nt. powierzchni budynku wykorzystanej na prowadzenie działalności gospodarczej oraz dane zawarte w złożonym piśmie przez zobowiązanego, w dniu [...] czerwca 2021 r., w którym potwierdza fakt powstawania odpadów komunalnych oraz powierzchnię lokalu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 6j ust. 3 u.c.p.g. oraz Rady Miejskiej w N. nr [...]z dnia[...]października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy N., w przypadku nieruchomości niezamieszkałej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników obliczonych na podstawie ust. 1 pkt 3 objaśnienia do deklaracji (Uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...]z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości) - dla lokali handlowych: 110 l na każde 50 m2 powierzchni całkowitej tygodniowo, jednak co najmniej jeden pojemnik 110 l. na lokal tygodniowo, pomnożonej przez ustaloną stawkę opłaty za pojemnik. Podkreślono, że Rada Miejska w N. od dnia 1 stycznia 2020 r., ustaliła stawkę w wysokości 5,40 zł miesięcznie za 1 pojemnik przeliczeniowy. W związku z tym, że na nieruchomości przy ul. [...] w N., prowadzona jest działalność gospodarcza o profilu handlowym - powierzchnia lokalu 563,71 m2, na podstawie uzyskanych danych, ustalono opłatę w wysokości 237,60 zł miesięcznie (44 x 5,40 zł = 237,60 zł), począwszy od kwietnia 2021 r. Zobowiązany nie zgodził się z decyzją organu I instancji i wniósł od niej odwołanie do SKO, w którym podniósł, że składając deklarację zasadą było przeliczanie 1 pojemnik na 100 m2 powierzchni zabudowanej a obecnie zasadą jest 1 pojemnik na 50 m2 powierzchni. Podkreślił, że zasadę tę urząd zmienił po zebraniu deklaracji o chęci pozostania w gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. Skarżący podtrzymał swoją rezygnację z programu. SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., opisaną na wstępie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył przepisy u.c.p.g. w oparciu o który wydano przedmiotowa decyzję tj. art., 6i ust. 1, art. 6c ust. 1 i 2. Organ odwoławczy wskazał, że obecne przepisy nie zawierają postanowień o tym czy i kiedy możliwe jest wystąpienie z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy. Podkreślił, że przepis art. 6c ust. 2 c stanowi jedynie, że przystąpienie jest dobrowolne. Nie przewiduje jednak możliwości wyłączenia z systemu. Następnie powołał rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, który wpłynął do Sejmu dnia 16 czerwca 2021 r. i wskazał, że projektowane zmiany przepisów potwierdzają, że strona nie może zrezygnować z uczestnictwa w gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi w trakcie obowiązywania zawartej przez Gminę umowy. Podkreślił, że co prawda obecnie kwestie te nie wynikają z żadnego przepisu prawa i dopiero zostaną uregulowane, jednakże aktualnie obowiązujące przepisy tj. art. 6c ust. 2c u.c.p.g. wyraźnie stanowi, że "przystąpienie" właściciela nieruchomości do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne, a nie że "uczestnictwo" w tym systemie jest dobrowolne. W ocenie SKO dobrowolności przystąpienia nie można utożsamiać z dobrowolnością uczestnictwa czy wystąpienia. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem sprawy zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. domagając się jej zmiany. W skardze powtórzył zarzuty z odwołania. Ponadto zarzucił że decyzję oparto na projektowanych przepisach prawa a nie na obowiązującym stanie prawnym. Podkreślił, że w wyniku ogólnodostępnej informacji co do kosztów utylizacji śmieci w N. został wprowadzony w błąd i jest aktualnie obciążony opłatą za wytwarzanie dwukrotnie większej ilości śmieci niż to miało miejsce w momencie przystąpienia do programu gminnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.) dalej w skrócie: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (niemającym tu zastosowania). Istota sporu w badanej sprawie dotyczy zbadania czy istniały podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na stronę obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami za okres od kwietnia 2021 r. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są m. in. przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zakres istotnych w sprawie faktów, zdarzeń i okoliczności wyznaczają właśnie przepisy prawa materialnego. Ocenę poprawności dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i sposobu oceny zgromadzonych dowodów, poprzedzić zatem należy przywołaniem przepisów u.c.p.g. oraz aktów prawa miejscowego. Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jak również właściciele nieruchomości niezamieszkałych (w sytuacji określonej w art. 6c ust. 2 u.c.p.g.) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o czym stanowi art. 6h u.c.p.g. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: 1) w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.); w przypadku nieruchomości niezamieszkałych - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.). Natomiast w myśl art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Przepis art. 6o ust. 1 u.c.p.g. stał się podstawą wszczęcia postępowania wobec skarżącego oraz wydania decyzji. Przepis ten uprawnia organ do określenia opłaty, w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie stosuje się do obowiązków wynikających z ustawy bądź naliczył opłatę w nieprawidłowej wysokości, nie dokonał korekty deklaracji np. w sytuacji gdy faktyczna osób zamieszkałych jest odmienna od zadeklarowanej. W wypadku stwierdzenia rozbieżności organ zobowiązany jest ustalić prawidłową wysokość opłaty za okresy, w którym powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6o ust. 1 u.c.p.g., przez jego błędne zastosowanie, pomimo braku przesłanek wydania przez organ decyzji "na przyszłość" określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ("od [...]2021 r. w kwocie 237,60 zł miesięcznie"). Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna odnosić się do tych miesięcy, za które powstał obowiązek jej uiszczenia, tym samym opłata ta powinna być określona już po zakończeniu danego miesiąca. Decyzja, o której mówi ustawodawca w art. 6o u.c.p.g. nie stanowi wprost "odpowiednika" deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., nie może zatem określać zobowiązania, które jeszcze nie powstało. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z postanowieniami art. 6 ust. 12 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015 r., do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zatem nie można przyjąć właściwej wykładni treść przepisu art. 6o u.c.p.g., bez odpowiedniego uwzględnienia zapisu art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. W myśl powołanej jednostki redakcyjnej, jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Do spraw opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zastosowanie będzie miała tylko część cytowanej regulacji prawnej, w kontekście przesłanki "niezapłacenia w całości lub w części" tejże opłaty. Nie może być brana pod uwagę przesłanka "niezłożenia deklaracji", gdyż nie ma wątpliwości, że chodzi tu wyłącznie o deklaracje, w których podmiot zobowiązany jest do samodzielnego obliczenia daniny (zob. L. Etel [w:] L. Etel, Cezary Kosikowski (red.), J. Brolik, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 286). Z przesłanką "nie zapłacenia w całości lub w części" danej opłaty mamy do czynienia jedynie w znaczeniu czynności - niezrealizowanej, wymagalnej. Wówczas gdy upłynął termin wymagany przepisami prawa. Decyzja taka posiada charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdzający zaistnienie określonego zdarzenia (obowiązku uiszczenia opłaty w terminie, który upłynął). Zatem w kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o u.c.p.g., w związku z przepisem art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania "na bliżej nieokreśloną przyszłość" (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2210/17). Ustawodawca w art. 6o u.c.p.g. nie używa zwrotu "...od końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym...", lecz określenia "...do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym...". Tym bardziej powyższe potwierdza, że ostateczna decyzja o wysokości opłaty (wydana na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g.) nie może obowiązywać "na przyszłość", tj. do czasu zmiany okoliczności, które mają wpływ na jej wymiar. Podobnie orzekł WSA w Opolu w prawomocnym wyroku z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt I SA/Op 291/17; opublikowany w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz WSA w Rzeszowie w wyroku I SA/Rz 396/17 z dnia 8 sierpnia 2017 r., opublikowany w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o u.c.p.g., w związku z przepisem art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania "na bliżej nieokreśloną przyszłość". Z uwagi na wskazaną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji brak jest podstaw na obecnym etapie postępowania do odnoszenia się do pozostałych kwestii występujących w sprawie w szczególności także ze względu na to, że od dnia 23 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648). Z przepisów tej ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że pod pewnymi warunkami możliwe jest wyłączenie się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie musiał uwzględnić wskazaną nowelizację i wskazać jakie znaczenie ma ona dla sytuacji skarżącego jeżeli chodzi o składane przez niego oświadczenia o rezygnacji z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, które dokonywane było przez niego przed wejściem w życie wskazanej wyżej nowelizacji. Koniecznym będzie również odniesienie się i dokonanie oceny wpływu na sytuację skarżącego art. 4 ustawy nowelizującej zgodnie z którym w przypadku gdy rada gminy podjęła uchwałę na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, objęci systemem odbierania odpadów komunalnych zorganizowanym przez gminę pozostają objęci tym systemem do dnia, w którym zacznie obowiązywać następna umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję.