I SA/Rz 698/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skarg B.B. i A.B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego oddala skargi. B. B. i A. B. (dalej określani jako "skarżący" lub "zobowiązani") poddali kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] lipca 2021 r. nr [...]. Utrzymano nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy i stanowisk stron wynikało, że Wójt Gminy [....] wystawił i przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego tytuł wykonawczy nr [...] z 12 września 2019 r. dotyczący egzekucji kosztów postępowania rozgraniczeniowego, ustalonych na zasadach określonych w przepisach art. 261 i 264 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tytuł wykonawczy wystawiono przeciwko obojgu skarżącym. Na jego podstawie zrealizowano zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego. W toku postępowania zobowiązani dwukrotnie zwracali się o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. We wniosku z 26 kwietnia 2021 r. wskazano, że prawidłowość przeprowadzenia rozgraniczenia jest badana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Dlatego postępowanie egzekucyjne powinno zostać zawieszone. W piśmie z 21 maja 2021 r. Wójt Gminy [...] (wierzyciel) zajął stanowisko o braku przesłanek do zawieszenia postępowania. Poinformował jednocześnie, że sprawa dotycząca rozgraniczenia została przekazana do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w [....]. Na tej podstawie Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił zawieszenia postępowania uznając, że nie zachodziła żadna z okoliczności wymienionych w art. 56 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej powoływanej w skrócie "u.p.e.a.), ani art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić z urzędu lub na wniosek wierzyciela, natomiast zobowiązany nie posiada uprawnienia do złożenia wniosku o zawieszenie. Może tylko wskazać organowi podstawę do jego zawieszenia z urzędu. W zażaleniu zarzucono, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone ze szczególnym naruszeniem prawa. Wójt Gminy, jako uczestnik i strona postępowania rozgraniczeniowego, wydał zarówno decyzję o rozgraniczeniu, jak i postanowienie o kosztach rozgraniczeniowych, nie uwzględniając Gminy [...] jako strony ponoszącej koszty rozgraniczenia. Natomiast w sposób podstępny, nie uwzględniając Gminy [...] w postanowieniach o rozgraniczeniu, postanowieniu o podziale kosztów i w decyzji rozgraniczeniowej, zagarnął część gruntów prywatnych do swoich nieruchomości przy użyciu mapy z rozgraniczenia, która jest integralnym załącznikiem do decyzji rozgraniczeniowej. W piśmie Wójta z 21 maja 2021 r. zatajono okoliczności, które mogą spowodować zmianę kwoty zobowiązania. Nie jest ponadto wykluczone, że w przypadku ewentualnego unieważnienia decyzji rozgraniczeniowej lub wznowienia postępowania rozgraniczeniowego kosztami za nieprawidłowe przeprowadzenie rozgraniczenia na etapie administracyjnym zostaną obciążone osoby winne. W ich ocenie załatwienie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Chodzi bowiem o ustalenie, czy Wójt Gminy [...] mógł przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe, będąc jednocześnie stroną postępowania, czy będąc stroną postępowania rozgraniczeniowego mógł wydać decyzję o rozgraniczeniu, czy wydając decyzję o rozgraniczeniu, podczas którego zagarnął część gruntów prywatnych do swojej działki, może wydać postanowienie o kosztach rozgraniczenia, w którym pominięto jako uczestnika Gminę. Opisanym na wstępie postanowieniu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w przepisach, a okoliczności takich nie stwierdzono. Ustawa egzekucyjna nie przewiduje zaś możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. W sprawie nie znajdowały zastosowania podstawy określone w art. 97 K.p.a., niemniej uchybienie związane z dowołaniem się organu I instancji do tego przepisu nie uzasadniało uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu odwoławczego przepisy ustawy egzekucyjnej określają podstawy zawieszenia autonomicznie. W skardze zarzucono brak rozpoznania całości sprawy i brak rozpoznania zagadnienia wstępnego poprzez pominięcie wyjaśnienia prawidłowości ustalenia wysokości zobowiązania. Zażądano uchylenie skarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący zostali obciążeni kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie A. F. W postanowieniu z 31 lipca 2018 r. kosztami postępowania w równych częściach po 500 zł obciążono ich, A. F. i H. C. Pominięto natomiast Gminę [...] pomimo, że była ona uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego. Stwierdził to w wyroku z 14 października 2020 r. sygn. II SA/Rz 612/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Dlatego koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały podzielone nieprawidłowo. Koszty nie powinny być również dzielono po równo. Ponieważ decyzja o rozgraniczeniu utraciła moc, gdyż sprawa została przekazana do Sądu Rejonowego w [...], granice nie zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym, a o przebiegu granic ostatecznie orzeknie sąd powszechny, co także może mieć znaczenie na wysokość ciążącego na nich zobowiązania. W ocenie skarżących, ponieważ decyzja rozgraniczeniowa utraciła byt prawny nie może stanowić podstawy do orzeczenia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Ponieważ Wójt nie dokonał skutecznego rozgraniczenia nieruchomości wnioskodawcy z działkami sąsiednimi, to obciążenie stron postępowania kosztami rozgraniczenia w równych częściach było nieprawidłowe. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie rozpoznał wszystkich podnoszonych przez nich okoliczności dotyczących tego, czy Wójt prawidłowo ustalił koszty postępowania, czy będąc stroną postępowania rozgraniczeniowego mógł pominąć Gminę w podziale kosztów rozgraniczenia, czy wydając decyzję o rozgraniczeniu, podczas którego zagarnął część gruntów prywatnych do swojej działki, mógł wydać postanowienie o kosztach rozgraniczenia w którym pominięto jako uczestnika Gminę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a sformułowane w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżących rezultatu. Zaskarżonymi postanowieniami organy egzekucyjne rozpoznały wnioski skarżących o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, w którym egzekwowano koszty postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący występując z nim powołali się na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie mającym zbadać prawidłowość przeprowadzonego przez Wójta Gminy L. rozgraniczenia. Organy egzekucyjne uznały, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nie stanowi ona żadnej z podstaw określonych w przepisach ustaw egzekucyjnej ani przepisach innych ustaw. Stanowisko organów odpowiada prawu; kontrolowane postanowienia okazały się zgodne z prawem. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowej realizacji obowiązku, którego zobowiązany nie realizuje dobrowolnie. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego oznacza zaś wstrzymanie jego biegu i podejmowanych czynności. Oddala zatem w czasie osiągnięcie zasadniczego celu egzekucyjnego – realizacji określonego obowiązku, z którego zobowiązany nie wywiązuje się dobrowolnie. Dlatego stosowanie odnośnych przepisów stanowiących podstawę zawieszenia musi być oparte na wyniku ścisłej ich wykładni, aby nie niweczyć ww. celu wynikającego z ustawy egzekucyjnej. Jeżeli organ egzekucyjny nie zawiesza postępowania z urzędu, a nie wnioskuje o nie sam wierzyciel, żądanie zobowiązanego musi zawierać dostateczne podstawy faktyczne, które dadzą się przyporządkować do jednej z ustawowych przesłanek (podstaw) obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy i zgromadzonych dowodów wynika, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone prawomocnym postanowieniem Wójta Gminy [...], które było poddane kontroli tut. Sądu. Wyrokiem z 22 lutego 2019 r. sygn. II SA/Rz 1291/18 skarga została oddalona, a orzeczenie to stało się prawomocne 22 maja 2019 r. Na żądanie skarżących zainicjowane zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie rozgraniczenia, w którym tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z 14 października 2020 r. sygn. II SA/Rz 612/20 uchylił postanowienia organów samorządowych o odmowie jego wszczęcia. Wójt Gminy [...] wskazał zaś, że sprawa dotycząca rozgraniczenia toczy się przed Sądem Rejonowym w [...], na co zwrócono także uwagę w skardze. Żadna z tych okoliczności nie mogła stanowić podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przesłanki do wstrzymania takiego postępowania zostały wymienione w przepisach art. 56 u.p.e.a., a żadnej z tych okoliczności nie stwierdzono. Nie występują także okoliczności wymienione w art. 97 K.p.a. Ostateczne i prawomocne postanowienie określające koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, jego wykonalność nie została wstrzymana (odroczona), zobowiązanie nie zostało rozłożone na raty. Zobowiązani nie utracili zdolności do czynności prawnych. Wierzyciel nie zgłosił żądania zawieszenia. Stanowisko organów trafnie podnosi, że postępowanie egzekucyjne może być zawieszone tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie. Celem tego postępowania jest bowiem wyegzekwowanie danego obowiązku – w kontrolowanej sprawie świadczenia pieniężnego. Zobowiązany nie jest uprawniony do zgłoszenia wiążącego wniosku o zawieszenie, a uprawnienie takie przysługuje tylko wierzycielowi. Zobowiązany może jednie postulować o zawieszenie, wskazując organowi okoliczności obligujące do zawieszenia postępowania z urzędu. Wniosek zobowiązanego stanowi oświadczenie wiedzy na temat zaistnienia podstaw do zawieszenia postępowania. Nie jest natomiast oświadczeniem woli wiążącym organ egzekucyjny. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy został oceniony przez organy egzekucyjne prawidłowo. Nie dawał on podstaw do zawieszenia postępowania. Podnoszone przez skarżących okoliczności, zdecydowanie rozszerzone, także pod względem argumentacyjnym w skardze, nie wyczerpują żadnych z przesłanek określonych w art. 56 u.p.e.a. Nie mogły być także traktowane jako zagadnienie prejudycjalne (wstępne) w rozumieniu art. 97 K.p.a. To bowiem występuje tylko wtedy, gdy od jego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie danej sprawy w ogóle, gdy jego rozstrzygnięcie będzie stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia zawieszonego postępowania, gdy brak takiego rozstrzygnięcia wyklucza możliwość pozytywnego lub negatywnego zakończenia zawieszonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2018 r. II OSK 2136/17; opublikowany na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związek ten musi być bezpośredni, a nie tylko pośredni. Żadne z powołanych przez skarżących okoliczności i zdarzeń nie doprowadziło do podważenia, w szczególności wyeliminowania z obrotu prawnego, orzeczenia stanowiącego dla Wójta podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, ani wstrzymania jego wykonalności. Nie ulega zaś wątpliwości, że publicznoprawne zobowiązanie skarżących (zobowiązanych) jest ukształtowane, znane co do wysokości, wymagalne i nie zostało przez nich uregulowane w przepisanym terminie. Wierzyciel był zatem zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a. Na organach egzekucyjnych ciąży zaś obowiązek sprawnego przeprowadzenia egzekucji. Sąd nie podzielił jednak argumentacji organu odwoławczego, że odwołanie zawarte w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odnosi się do przyczyn (przesłanek, podstaw) zawieszenia postępowania zawartych w innych ustawach, ale nie dotyczy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ograniczenie takie nie wynika bowiem z powołanego przepisu, ani z art. 18 u.p.e.a. odsyłającego w kwestiach nieuregulowanych w ustawie egzekucyjnej do K.p.a. Trudno też doszukiwać się takiego limitowania podstaw zawieszenia w innych przepisach ustawy egzekucyjnej. Pojawiające się w tym zakresie rozbieżności zdań w orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu nie przesądzają go w żadnym kierunku. Powołany przepis ma charakter uniwersalny (ogólny) i odwołuje się do każdej innej podstawy ustawowej, bez względu na akt normatywny tej rangi, w którym zostanie zawarty (przewidziany). Co więcej, już tylko przepisy art. 32a, art. 32c oraz art. 35 u.p.e.a. dowodzą, że istnieją ustawowe podstawy zawieszenia również poza samym art. 56 u.p.e.a. Tak więc skarżący mogli powoływać się i na tę podstawę zawieszenia (w zażaleniu powołano się na "zagadnienie wstępne"), tj. określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tyle że przytoczone przez nich okoliczności faktyczne nie wyczerpywały jej znamion. Związek nadzwyczajnego postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z postępowaniem egzekucyjnym jest tylko pośredni, a postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Sąd Rejonowy w ogóle nie ma wpływu na wykonalność postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego; kontrola takiego postanowienia nie leży w gestii sądu powszechnego. Niemniej okoliczność ta nie miała wpływu na końcowy wynik sprawy, dlatego Sąd uchybienie organu odwoławczego uznał za nieistotne. Mając na względzie powyższe żaden ze sformułowanych w skardze zarzutów nie okazał się trafny. Sąd nie dopatrzył się też w działaniu organów innych uchybień, które wymagałyby zastosowania środków określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), a więc takich uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik rozpoznanego żądania zobowiązanych. Żądanie to dotyczyło li tylko zawieszenia postępowania egzekucyjnego i sądowa kontrola wydanych w tej kwestii postanowień nie mogła wykroczyć poza tak zakreślone granice. Z podanych względów skarga została oddalona, stosownie do art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.