I SA/Rz 788/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wypadkowe oraz dobrowolne ubezpieczenia chorobowe i zdrowotne za marzec, kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymane nią w mocy decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...], nr [...] i nr [...]. Przedmiotem skargi M.D. (dalej: wnioskodawca/skarżący) jest decyzja ZUS nr [...] z dnia [...] września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzje własne organu z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], nr [...] oraz nr [...], którymi odmówiono skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, odpowiednio za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z 7 kwietnia 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o zwolnienie za okresy: marzec, kwiecień i maj 2020 r. z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenia chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, opłacającą składki wyłącznie za siebie. Wniosek został złożony na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach). Trzema decyzjami z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił wnioskowanego zwolnienia. W uzasadnieniach decyzji analogicznie wskazano, że wnioskodawca nie przekazał do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., mimo że nie był z tego obowiązku zwolniony. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 18 września 2020 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia. Organ zaznaczył, że wnioskowane zwolnienie dotyczy płatników, którzy do 30 czerwca 2020 r. przekazali dokumenty rozliczeniowe za przedmiotowe okresy, zaś wnioskodawca deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA przekazał do organu w dniu 2 września 2020 r. W skardze na powyższą decyzję, skarżący podkreślił, że w 2019 r. korzystał z ulgi "Mały ZUS", podobnie w 2020 r. złożył dokumenty uprawniające do opłacania niższych składek i rozpoczął opłacanie składek w stałej wysokości co miesiąc, zgodnie z wysokością składki za styczeń. Jak zaznaczył, organ nie wezwał go do złożenia korekt, ani nie poinformował o brakach. Dopiero po otrzymaniu odmownej decyzji organu i następczym zasięgnięciu porady prawnej dowiedział się, że skorzystanie z nowego typ ulgi ("Mały ZUS+") od 2020 r. wymaga złożenia dodatkowych dokumentów. Skarżący podkreślił, że wymagane dokumenty złożył jak najszybciej mógł, a po przeliczeniu składek według nowych zasad okazało się, że składki płacił wyższe niż powinien, zatem jego nieznajomość przepisów zadziałała na korzyść ZUS. Skarżący wniósł końcowo o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o przywrócenie terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych. W odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że przesłanka dotycząca złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. bezspornie nie została spełniona. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, kiedy płatnik jest zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Zwolnienie takie nie przysługiwało skarżącemu. Organ podkreślił również, że termin przewidziany w art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie podlega przywróceniu, a złożenie deklaracji po terminie nie wywołuje skutków prawnych w postaci spełnienia warunku zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania WSA w Warszawie. Z kolei postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. – w związku z nowelizacją rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1773 ze zm.) – sąd ten stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu jest kwestia konsekwencji niezłożenia przez skarżącego, w okolicznościach właściwych badanej sprawie, deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w terminie wskazanym w art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w kontekście wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za te okresy rozliczeniowe. Otóż art. 31zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach przewiduje możliwość przyznania wnioskodawcy (płatnikowi składek) zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek, pod określonymi warunkami. W myśl art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Terminy i sposób złożenia dokumentów rozliczeniowych przez płatników zostały uregulowane w art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: ustawa systemowa). Podkreślenia wymaga, że do postępowania zakończonego wydaną w powyższym stanie prawnym zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 art. 47 ustawy systemowej oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.), miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia w stopniu istotnym, determinującym treść rozstrzygnięcia, art. 9 K.p.a. i art. 79a § 1 K.p.a., którymi to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożonego przez skarżącego wniosku, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa, strona nie poniosła szkody. Nie można tracić z pola widzenia, że chodzi o rozwiązania nowe, podyktowane nadzwyczajną sytuacją, co tym bardziej winno skłaniać organ do pieczołowitego wywiązywania się z obowiązków wynikających z w/w zasad postępowania. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20). Chodzi oczywiście o taki sposób informowania strony, aby nie tylko uświadomić jej o ciążących na niej powinnościach oraz konsekwencjach nie zadośćuczynienia tym obowiązkom, ale także, aby umożliwić jej ich spełnienie, a więc zakreślenie w tym celu niezbędnego czasu. Jak z kolei stanowi art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skoro zatem organ działał w przeświadczeniu, że skarżący nie jest zwolniony ze składania deklaracji, a dokumentacji rozliczeniowej brakowało, to zgodnie z powołanym przepisem organ był zobligowany do zasygnalizowania skarżącemu, że nieuzupełnienie w określonym terminie stwierdzonych braków będzie skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniosku. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów na to, że organ udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych. Zaniechanie działań informacyjnych w niniejszej sprawie uniemożliwiło skarżącemu uzupełnienie brakującej dokumentacji w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r. In concreto bezczynność skarżącego, zarzucana przez organ, wynikała z przeświadczenia, że nie ma on obowiązku składania comiesięcznych deklaracji, a nie ze świadomego łamania tegoż obowiązku. Notabene w zakresie korzystania z tej ulgi skarżący także nie uzyskał żadnej pomocy czy wyjaśnień ze strony organu, co później determinowało niespełnienie warunku formalnego zarzucanego przez ZUS w niniejszej sprawie. Zwrócić należy uwagę także na okoliczność, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Ponadto przywołać należy treść art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien więc być kompletny, to jest dotyczący wszelkich okoliczności faktycznych, które mają istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 77 § 4 zdanie drugie K.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. nakazuje, by decyzja administracyjna zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do rozstrzygnięcia. Ponadto, odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę jej poprawności, w tym również przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie może zastępować organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Mając na względzie powołane regulacje procesowe Sąd stwierdził, że postępowanie organu rozpoznającego wniosek skarżącego nie spełnia również wymogów wynikających z powołanych powyżej przepisów. Zarówno uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ bowiem nie ustalił i należycie nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji czy skarżący, jako płatnik składek, był zobowiązany złożyć wraz z wnioskiem o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek również deklaracje rozliczeniowe, czy też był z tego obowiązku zwolniony. Uzasadnienia decyzji obu instancji są lakoniczne i ogólnikowe. W decyzjach I instancji organ skwitował tę kwestię jednym zdaniem – "nie był Pan z tego obowiązku [składania dokumentów rozliczeniowych] zwolniony". Z kolei w decyzji II instancji zupełnie brakuje wywodów na ten temat. Obowiązkiem organu było przytoczenie w decyzji stosownych przepisów ustawy systemowej, skonfrontowanie ich treści ze stanem faktycznym, a następnie wyjaśnienie stronie dlaczego – zdaniem organu – miała obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej. Organ jednak tego nie uczynił. Nie można zatem skontrolować prawidłowości tezy organu, że na skarżącym spoczywał obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych. Prócz powyższych rozważań, Sąd zwraca uwagę na jeszcze jeden aspekt. Chodzi mianowicie o charakter przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot o nie występujący nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie należy wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej. W ramach tej ostatniej, istotne są cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi, w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który stanowi w ust. 1, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. (art. 15zzzzzn2 ust. 2). Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, tego rodzaju termin jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy o szczególnych rozwiązaniach z dniem 16 grudnia 2020 r., to jednak stanowi on w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. Innym aspektem, który nie powinien umykać organowi, jest to, że chodzi o rozwiązania ekstraordynaryjne, wprowadzane w krótkim czasie, praktycznie bez okresów przejściowych. A więc gdy strona znalazła się w sytuacji uprawniającej do poszukiwania wsparcia publicznego, niwelującego w pewnym zakresie odczuwane skutki wprowadzonego stanu epidemii, co jest sensem omówionych na wstępie rozwiązań, powinna otrzymać od organu, za pośrednictwem którego wsparcie owe otrzymuje, daleko posuniętą pomoc w wypełnieniu przesłanek formalnych. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie do wartości przyznawanej stronie ulgi. Sąd zauważa również, że wydając decyzję w II instancji (18 września 2020 r.) organ był w posiadaniu dokumentów rozliczeniowych skarżącego za przedmiotowe miesiące. Tym bardziej wskazane wyżej uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącego, nawet jeżeli nie złożył deklaracji we wskazanym terminie. W związku z powyższym rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni przedstawioną przez Sąd interpretację charakteru warunku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, uznając deklaracje złożone przez skarżącego jako spełniające tę przesłankę i w oparciu o deklaracje, wniosek skarżącego i dane znane organowi z urzędu, rozważy pozostałe warunki przyznania wnioskowanego zwolnienia. Uzasadnienie ewentualnego rozstrzygnięcia w formie decyzji będzie zaś odpowiadało art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w sposób umożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia zarówno skarżącemu, jak też – ewentualnie – sądowi administracyjnemu. Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że konieczne stało uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzających, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).