I SA/Rz 86/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Tomasz Smoleń WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. spraw ze skarg T. O. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. - nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, - nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, oddala skargi. Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołań T. O., utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...]z dnia [...] września 2015r. nr [...] o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej ONW) oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wynika z akt sprawy, E. G. złożyła 14 maja 2008r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. W dniu [...] grudnia 2008r. Kierownik Biura Powiatowego [...] wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW w wysokości 544,16zł oraz o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 1676,09 zł. Przesyłka pocztowa nie została podjęta w terminie i została zwrócona do nadawcy. Przyznane płatności w dniu 17 i 22 grudnia 2008r. zostały przekazane na rachunek bankowy E. G. W dniu 4 sierpnia 2010r. do Biura Powiatowego [...] wpłynął odpis skrócony aktu zgonu E. G. z którego wynikało, że nastąpił on 18 lipca 2008r. Ustalono również, że córka zmarłej - T. O. miała wspólny rachunek bankowy z E. G. i tylko ona po śmierci matki miała do niego upoważnienie. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezes ARiMR decyzjami z dnia [...] marca 2012r. ustalił T. O. kwoty nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 544,16zł oraz kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 1676,09 zł. Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw, decyzje te zostały utrzymane w mocy decyzjami odpowiednio z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] W wyniku skarg złożonych przez T. O., WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2012r., V SA/Wa 1837/12 uchylił decyzję z [...] czerwca 2012r. wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] marca 2012r. w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Wyrokiem z 29 stycznia 2013r. V SA/Wa 2236/12 WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 2012r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2012r. w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W obu orzeczeniach Sąd wskazał, że nie było podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania T. O. do zwrotu płatności przyznanych E. G. a pobranych przez T. O.. Roszczenia takie mogły być załatwione na drodze postępowania cywilnego. Skargi kasacyjne Prezesa ARiMR od tych wyroków zostały oddalone przez NSA w wyrokach z 16 kwietnia 2014r., II GSK 893/13 i II GSK 363/13. W dniu [...] marca 2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] wydał decyzje, w których ustalił T. O. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności ONW. Decyzje te wydano na skutek nowelizacji, polegającej na dodaniu do art. art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2014 poz. 1438), dalej ustawa o ARiMR, ust. 1a na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o ARiMR (Dz. U. 2014 poz. 341), dalej ustawa nowelizująca, która weszła w życie 2 kwietnia 2014r. Po rozpoznaniu odwołań T. O., Dyrektor [...] Oddziału ARiMR decyzjami z [...] czerwca 2015r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] po ponownym rozpatrzeniu spraw, decyzjami z [...] września 2015r. nr [...] ustalił T. O. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 1 676,09 zł oraz kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 544,16zł. Od tych decyzji T. O. również wniosła odwołania, jednak Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w opisanych na wstępie decyzjach z [...] grudnia 2015r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcia mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] wydał decyzje o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 29 ust. 1a ustawy o ARIMR, który wszedł w życie 2 kwietnia 2014r. Przepis ten obowiązywał w dniu wszczęcia postępowania w sprawie i w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Zgodnie z 29 ust. 1a ustawy o ARIMR, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz środków krajowych stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. W ocenie organu odwoławczego do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie we wniosku o przyznanie płatności wpisano dane E. G.. Oznacza to, że osoba ta była wnioskodawcą oraz stroną indywidualnego postępowania administracyjnego, wszczynanego na wniosek. W decyzjach z [...] grudnia 2008r. przyznających płatności ONW i płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jako stronę postępowania wskazano E. G.. Decyzje została przesłane do strony. Następnie 17 i 22 grudnia 2008r. przyznane na mocy ww. decyzji płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawczynię. Ponieważ E. G. zmarła 18 lipca 2008r., decyzja z [...] grudnia 2008r. nie weszła do obrotu prawnego. W związku z powyższym, postępowanie z wniosku E. G. stało się bezprzedmiotowe a środki finansowe przelane na rachunek bankowy E. G. na podstawie tych decyzji są płatnościami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi na mocy art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR. Organ odwoławczy zaznaczył, że córka spadkodawczyni - T. O. nie złożyła wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania, a zatem nie było możliwe przyznanie jej płatności. Z art. 22 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 1164) oraz z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. Nr 40 poz. 329 ze zm.) wynika, że po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji, dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależniony jest od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy powoduje, że postępowanie w sprawie przyznania płatności staje się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy stwierdził, że z postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR jednoznacznie wynika, że T. O. pobrała płatności przyznane E. G., gdyż tylko ona miała upoważnienie do rachunku bankowego swojej zmarłej matki. Mając na uwadze powyższe ustalenia, obowiązkiem organu wynikającym z art. 29 ust. 1 a ustawy o ARiMR było ustalenie T. O. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W dalszej kolejności organ odwoławczy dokonał analizy kwestii przedawnienia zwrotu płatności określonego w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, s. 18, ze zm.), który stanowi, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulegają przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została doręczona T. O. przed upływem dziesięciu lat od daty płatności, jednakże po upływie czterech lat. Organ odwoławczy stwierdził, że T. O. nie była w dobrej wierze, ponieważ nie dochowała należytej staranności, gdyż nie poinformowała organu I instancji o śmierci swojej matki, tj. właściwego beneficjenta ARiMR. Informując o zaistniałej sytuacji, mogła się dowiedzieć, w jaki sposób wstąpić do postępowania o przyznania płatności. W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały również przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zwalniające z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Organ odwoławczy wskazał, że przekazanie płatności T. O. nie wynikało z pomyłki organu, ponieważ informacja o zgonie E. G. dotarła do organu I instancji 4 sierpnia 2010r. tj. po dacie realizacji tej płatności. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez T. O. kwoty nienależnie pobranych płatności. Powyższe decyzje zostały zaskarżone przez T. O., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, która wniosła o ich uchylenie wraz z poprzedzającymi decyzjami z dnia [...] września 2015r. Zaskarżonym rozstrzygnięciom Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ), dalej k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a., przez złamanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, art. 16 k.p.a., art. 110 k.p.a. i art. 153 P.p.s.a., przez złamanie gwarancji trwałości decyzji i orzeczeń. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, wskazując, że przepis ten nie mógł być zastosowany do stanu faktycznego zaistniałego w okresie przez dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Organ nie mógł wydać ponownej decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, gdyż sprzeciwia się temu zasada powagi rzeczy osądzonej oraz art. 153 P.p.s.a. Skoro Sąd uchylił w przeszłości decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wobec osoby, która nie była uprzednio adresatem decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ze środków publicznych określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, to organ jest wyrokiem NSA związany i nie powinien podejmować działań sprzecznych z tym orzeczeniem. Powyższe uzasadnia m. in. fakt, iż zachodzi tożsamości pomiędzy sprawą administracyjną rozstrzygniętą decyzją administracyjną podjętą na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i uchyloną następnie przez Sąd, a sprawą administracyjną rozstrzyganą decyzją podejmowaną w oparciu o art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR. Skarżąca argumentowała, że art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR jest przepisem o charakterze interpretacyjnym i wyjaśniającym, a tym samym powaga rzeczy osądzonej i wyrok NSA stoi na przeszkodzie wydaniu nowej decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR. W przypadku, gdy sąd stwierdził prawomocnie nieważność decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, nie można wkraczać ponownie w już raz prawomocnie ukształtowany pod wpływem orzeczeń Sądu stosunek prawny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje: Skargi nie są uzasadnione. Organy nie naruszyły prawa procesowego, jak też materialnego i trafnie dopuściły możliwość orzeczenia o odpowiedzialności Skarżącej T. O. za pobrane świadczenia przyznane E. G.. W sprawie nie są kwestionowane okoliczności stanu faktycznego będące przedmiotem decyzji organów, a to przyznania E. G. dopłat w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz wspierania gospodarowania na obszarach górskich i o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Nie jest również kwestionowane, że decyzje o przyznaniu tych dopłat zostały wydane po śmierci E. G. i jako takie muszą być uznane za nieistniejące, wydane w nieistniejącym postępowaniu (tak wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014r., II GSK 893/13). Środki wskazane w tych decyzjach zostały przesłane na konto bankowe, do korzystania z którego były uprawnione zarówno E. G., jak i T. O.. W trakcie postępowania karnego ustalono, że jedynie Skarżąca była uprawniona do pobrania tych środków. Środki te pobrane jednak zostały bez podstawy prawnej i jako takie podlegają zwrotowi. W sprawie zwrotu tych środków toczyło się już postępowania administracyjne, a następnie sadowe, które zakończyły się stwierdzeniem nieważności decyzji zobowiązujących Skarżącą do zwrotu środków z tej przyczyny, że zarówno WSA w Warszawie , jak też NSA uznały, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie może stanowić podstawy do dochodzenia należności od osoby nie będącej beneficjantem tychże środków, a więc będącej z punktu widzenia toczącego się postępowania osobą trzecią. Po zakończeniu tego postępowania została przeprowadzona nowelizacja ustawy o ARiMR ustawą z dnia 24 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014r., poz. 341), która wprowadziła przepis art. 29 ust. 1a stanowiący, że przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów nie będących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Na mocy tej zmiany organy administracji mogły dochodzić zwrotu nienależnie pobranych dopłat nie tylko od osób, którym przyznano wskazane w art. 29 ust.1 ustawy o ARiMR dopłaty, a więc będących stronami postępowania o przyznanie tych dopłat w trybie postępowania administracyjnych, ale droga taka została dopuszczona również w przypadku osób trzecich, które pobrały takie świadczenia. Zmieniony został zatem stan prawny poprzez dopuszczenie takiej drogi dochodzenia roszczeń wobec tego typu osób. Poprzednio, co wynika z orzecznictwa sądowego, także w tej sprawie jako właściwa była wskazywana droga powództwa cywilnego w ramach postępowania o bezpodstawne wzbogacenie lub nienależne świadczenie. Aktualnie organy administracji nie muszą występować do sądu powszechnego i mogą samodzielnie określać kwoty świadczeń do zwrotu. W niniejszej sprawie organy podjęły już taką próbę w ramach postępowania administracyjnego, jednak stwierdzono nieważność decyzji. Aktualnie po raz drugi zostały określone pobrane nienależnie świadczenia i został nadany obowiązek ich zwrotu. Roszczenie objęte decyzjami jest takie samo jak w poprzednim postępowaniu. Nie stanowi to jednak naruszenia zasady ne bis in idem, czyli powagi rzeczy osądzonej, zakazującej orzekania powtórnego w danej sprawie. Sprawa raz rozstrzygnięta nie powinna być przedmiotem powtórnego orzekania. (co nie dotyczy postępowań nadzwyczajnych). Przepis art. 16 k.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Jednocześnie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nakazuje organowi administracji stwierdzić nieważność decyzji, która rozstrzyga sprawę zakończoną decyzją ostateczną. W przedmiotowej sprawie mogło by się wydawać, że doszło do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzja ostateczną. Tak jednak nie jest. Poprzednia decyzja ostateczna został poddana kontroli sądowej i stwierdzono jej nieważność. Nie funkcjonuje ona zatem w obrocie prawnym została wyeliminowana z obrotu. Sprawa administracyjna nie jest więc aktualnie zakończona ostateczną decyzja lecz prawomocnym wyrokiem sądowy. Na przeszkodzie jej ponownego wszczęcia stoi nie przepis art. 16 k.p.a. ale przepis art. 153 p.p.s.a., (powołany przez skarżącego), który stanowi, że ocena prawna Sądu wiąże w dalszym postępowaniu organy, których decyzja została zaskarżona. W przedmiotowej sprawie wyrażony pogląd o niedopuszczalności drogi administracyjnej do dochodzenia roszczeń wiązał organy i nie mogły one powtórnie wszcząć postępowania. Pogląd sądów administracyjnych został jednak wyrażony na tle innego stanu prawnego i aktualnie po opisanej powyżej nowelizacji ustawy organy uzyskały uprawnienie do ustalania w drodze decyzji kwot do zwrotu. W tej sytuacji wobec zmiany przepisów prawa, (podjętej, jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy na kanwie takiej sytuacji prawnej jak w niniejszej sprawie), organy miały prawo podjąć na nowo czynności procesowe i ustalić kwoty do zwrotu. W nowym stanie prawnym wobec wprowadzenia drogi administracyjnej dla tego typu należności dochodzonych od tego typu osób nie będzie już dopuszczalna droga cywilna. W takim stanie prawnym droga administracyjna stanowi jedyną możliwość dochodzenia należności. Nie sprzeciwia się takiemu stanowisku również zasada nieretroaktywności działania ustawy. Przedmiotowe przepisy nie są bowiem stosowane retroaktywnie. Stan faktyczny będący przedmiotem wydanych decyzji zaistniał co prawda pod rządami ustawy w starym brzmieniu. To pod jej rządami doszło do pobrania nienależnych dopłat. Jednak na skutek tego działania wytworzył się pewien stan faktyczny, który trwał nieprzerwanie aż do chwili wydania decyzji aktualnie zaskarżonych. Organy nie orzekały więc o zdarzeniu, którego ramy czasowe byłyby w całości zamknięte, lecz o stanie faktycznym (istniejący dług), który występował w chwili orzekania. W takiej sytuacji podjęły się regulacji zobowiązania istniejącego w chwili orzekania. Uregulowały stan faktyczny, którego początek sięga obowiązywania starej ustawy, ale istnieje on również w chwili orzekania. Dlatego też nie można mówić o naruszeniu zasady niedziałania prawa wstecz. Przedmiotowy przepis wprowadził inną formę (dogodniejszą dla organów) dochodzenia należności związanych z ich działalnością. Ponieważ brak przepisów przejściowych, to należy uznać, że ta norma kompetencyjna musi być stosowana od jej wejścia w życie do wszystkich istniejących należności jakich od osób wskazanych w art. 29 ust.1a organy mogą dochodzić (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 06.05.2015r., III SA/Wr 904/14, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie kwot nienależnie pobranych dopłat w trybie administracyjnym nie narusza wiec zasad wskazanych w skardze. Przeprowadzenie postępowania nie narusza również ogólnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bo przecież nie można utożsamiać naruszenia tej zasady z wydaniem dla obywatela decyzji nie uwzględniającej jego interesu. Naruszenie takie mogłoby zaistnieć tylko w takiej sytuacji, gdyby ten interes miał charakter uzasadniony, a organy działały by z naruszeniem prawa, ustalając nieprawidłowo prawa i obowiązki strony. Ponieważ - jak już wyżej wskazano - taka sytuacja nie zachodzi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) skargi oddalił.