I SA/Rz 944/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. Przedmiotem skargi M.P. (dalej: wnioskodawca/skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], którą odmówiono skarżącemu zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek z marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wniosek został złożony na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia za kwiecień 2020 r., wskazując, że dokumenty rozliczeniowe za ten miesiąc wnioskodawca złożył 9 lipca 2020 r. Organ zaznaczył, że aby skorzystać ze zwolnienia należało rzeczone dokumenty złożyć do dnia 30 czerwca 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskodawca podniósł, że w dniu 8 lipca 2020 r. skontaktował się z nim telefonicznie pracownik organu i poinformował go, że brakuje deklaracji za kwiecień. Wnioskodawca zaznaczył, że został on pouczony, że jeśli złoży ponownie deklarację, to wniosek zostanie rozpatrzony. Podkreślił również, że prowadzi działalność gospodarczą od 2013 r. i nie zdarzyło się, żeby zaginęły dokumenty. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. organ utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ przywołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. Niezłożenie poprawnego dokumentu skutkowało przypisem składek z urzędu, który nie zwalniał wnioskodawcy z obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych w ustawowym terminie. By skorzystać z ulgi, poprawna deklaracja winna była wpłynąć do organu do dnia 30 czerwca 2020 r. W skardze na powyższą decyzję, skarżący zaakcentował, że kilkukrotnie dzwonił do ZUS i na infolinię ZUS w swojej sprawie i otrzymywał odpowiedź, żeby czekać na decyzję. Organ nie informował go wtedy o brakującej dokumentacji. Wiadomość od organu o brakującej dokumentacji otrzymał dopiero 8 lipca 2020 r. i natychmiast dostarczył ponownie deklarację za kwiecień. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje. Istotą sporu jest kwestia konsekwencji niezłożenia przez skarżącego, w okolicznościach właściwych badanej sprawie, dokumentacji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. w odpowiednim terminie. Art. 31zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach przewiduje możliwość przyznania wnioskodawcy (płatnikowi składek) zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek, pod określonymi warunkami. W myśl art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Terminy i sposób złożenia dokumentów rozliczeniowych przez płatników zostały uregulowane w art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Formalnie stanowisko organu znajduje oparcie w w/w przepisach. Podkreślenia jednak wymaga, że do postępowania zakończonego wydaną w powyższym stanie prawnym zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 u.s.u.s. oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.), miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia w stopniu istotnym, determinującym treść rozstrzygnięcia, art. 9 K.p.a. i art. 79a § 1 K.p.a., którymi to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożonego przez skarżącego wniosku, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa, strona nie poniosła szkody. Nie można tracić z pola widzenia, że chodzi o rozwiązania nowe, podyktowane nadzwyczajną sytuacją, co tym bardziej winno skłaniać organ do pieczołowitego wywiązywania się z obowiązków wynikających z w/w zasad postępowania. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20). Chodzi oczywiście o taki sposób informowania strony, aby nie tylko uświadomić jej o ciążących na niej powinnościach oraz konsekwencjach nie zadośćuczynienia tym obowiązkom, ale także aby umożliwić jej ich spełnienie, a więc zakreślenie w tym celu niezbędnego czasu. Jak z kolei stanowi art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skoro zatem organ działał w przeświadczeniu, że dokumentacji rozliczeniowej brakowało, to zgodnie z powołanym przepisem organ był zobligowany do zasygnalizowania skarżącemu, że nieuzupełnienie w określonym terminie stwierdzonych braków będzie skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniosku. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów na to, że organ udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakującej dokumentacji rozliczeniowej. Jak podnosi skarżący, organ poinformował go o tym telefonicznie dopiero w dniu 8 lipca 2020 r., zatem w terminie uniemożliwiającym złożenie brakującej deklaracji do dnia 30 czerwca 2020 r. Zaniechanie działań informacyjnych w niniejszej sprawie uniemożliwiło skarżącemu uzupełnienie brakującej dokumentacji w wymaganym przez organ terminie. Zwrócić również należy uwagę także na okoliczność, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenia art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jako uchybienie formalne należy potraktować sposób podpisania przedmiotowych decyzji. W myśl art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.u.s., decyzje w indywidualnych sprawach wydaje zakład ubezpieczeń społecznych. Zakładem zaś kieruje Prezes Zakładu. Na zaskarżonej decyzji widnieją dwa podpisy, podczas gdy organem kieruje Prezes, jako organ jednoosobowy. W aktach brakuje upoważnienia do reprezentacji łącznej Prezesa, a nie wynika ona z przepisów u.s.u.s. czy z K.p.a.. Ewentualna aprobata projektu decyzji, czyniona zgodnie z wewnętrznymi procedurami organizacyjnymi, musi uwzględniać wymagania przewidziane dla decyzji określone w art. 107 § 1 K.p.a. (w tym pkt 8) i nie powinna nasuwać wątpliwości, kto w istocie podpisał decyzję w imieniu organu administracji publicznej i ile takich podpisów na niej złożono. Jeżeli zaś chodzi o decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r., to sposób jej podpisania również nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 pkt 8) K.p.a. W przywołanej decyzji nie wskazano bowiem stanowiska służbowego pracownika, który podpisał decyzję. Prócz powyższych rozważań, Sąd zwraca uwagę na jeszcze jeden aspekt. Chodzi mianowicie o charakter przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot o nie występujący nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie należy wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej. W ramach tej ostatniej, istotne są cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi, w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który stanowi w ust. 1, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. (art. 15zzzzzn2 ust. 2). Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, tego rodzaju termin jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy o szczególnych rozwiązaniach z dniem 16 grudnia 2020 r., to jednak stanowi on w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. Innym aspektem, który nie powinien umykać organowi, jest to, że chodzi o rozwiązania ekstraordynaryjne, wprowadzane w krótkim czasie, praktycznie bez okresów przejściowych. A więc gdy strona znalazła się w sytuacji uprawniającej do poszukiwania wsparcia publicznego, niwelującego w pewnym zakresie odczuwane skutki wprowadzonego stanu epidemii, co jest sensem omówionych na wstępie rozwiązań, powinna otrzymać od organu, za pośrednictwem którego wsparcie owe otrzymuje, daleko posuniętą pomoc w wypełnieniu przesłanek formalnych. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie do wartości przyznawanej stronie ulgi. Sąd zauważa również, że wydając decyzję zarówno w I instancji ([...] sierpnia 2020 r.), jak i w instancji odwoławczej ([...] września 2020 r.) organ był już w posiadaniu dokumentów rozliczeniowych skarżącego za przedmiotowy miesiąc. Tym bardziej wskazane wyżej uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącego, nawet jeżeli nie złożyła deklaracji we wskazanym terminie. W związku z powyższym rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni przedstawioną przez Sąd interpretację charakteru warunku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, uznając dokumentację złożoną przez skarżącego jako spełniającą tę przesłankę i w oparciu o deklarację, wniosek skarżącego i dane znane organowi z urzędu, rozważy pozostałe warunki przyznania wnioskowanego zwolnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329).