I SAB/Rz 13/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska SO del. Piotr Popek Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. komandytowa na przewlekłość postępowania Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie przewlekłości prowadzenia postępowania w postępowaniu odwoławczym 1) zobowiązuje Dyrektora Izby Skarbowej do rozpoznania odwołania z dnia 16 czerwca 2014 r. od decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia 6 czerwca 2014 r. wydanej w sprawie nr. [...] określającej zobowiązanie podatkowe w podatku od czynności cywilnoprawnej z tytułu zmiany umowy spółki z dnia 6 sierpnia 2012 r., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania w postępowaniu odwoławczym miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. sp. komandytowa w Krośnie kwotę 357 (słownie trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 27 maja 2015 r. Minister Finansów, działając w oparciu o art. 216 w zw. z art. 141 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa) uznał ponaglenie A. sp. z o.o. sp. komandytowa ( dalej: strona skarżąca ) na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie działał przewlekle. W sprawie wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego, które usprawiedliwiało przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że w dniu 4 lipca 2014 r. do Izby Skarbowej wraz z aktami wpłynęło odwołanie strony skarżącej od decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] określającej stronie skarżącej zobowiązanie podatkowe w podatku od czynności cywilnoprawnych z tytułu zmiany umowy spółki w wysokości 1.652.849,00 zł. W dniu 18 sierpnia 2014 r. organ odwoławczy wyznaczył siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a postanowieniem z dnia 4 września 2014 r. wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień 19 września 2014 r. W dniu 19 września 2014 r., zawiesił postępowanie odwoławcze, jako przesłankę zawieszenia wskazując skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dotyczącego wykładni prawa wspólnotowego w analogicznym – w ocenie organu – do rozpatrywanej sprawy stanie faktycznym i prawnym ( sygn. akt I SA/Kr 188/13). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał opisane wyżej własne postanowienie w mocy. Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 175/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. W dniu 27 kwietnia 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, którą w dniu 29 kwietnia 2015 r. cofnął. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1896/15 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. strona skarżąca wniosła do Ministra Finansów ponaglenie na działanie Dyrektora Izby Skarbowej. W uzasadnieniu wskazała, że sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym i nie usprawiedliwia tego zawieszenie postepowania, które jak wykazało postępowanie sądowoadministracyjne, było wadliwe. Minister Finansów wskazanym na wstępie postanowieniem uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Powołując się na art. 206 Ordynacji podatkowej wskazał, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Dziale IV Ordynacji podatkowej. Wstrzymaniu ulegają wszelkie terminy procesowe, w tym także terminy do załatwienia sprawy przewidziane w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej. Ponadto wskazując na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) stwierdził, że organ jest związany wyłącznie prawomocnym orzeczeniem sądu, przesłanym wraz z aktami na podstawie art. 286 P.p.s.a., tymczasem nie otrzymał jeszcze akt sprawy z postępowania odwoławczego. W skardze do Sądu strona skarżąca domagała się stwierdzenia przewlekłości postępowania z równoczesnym stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014, oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazała, że organ odwoławczy pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania od 20 września 2014 r. O ile przedłużenie postępowania do dnia 19 września 2014 r. było formalnie uzasadnione ( wydano postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy ), o tyle zapadłe w tym dniu, sprzeczne z prawem postanowienie o zawieszeniu postępowania nie może usprawiedliwiać przekroczenia terminu. W ocenie strony skarżącej przy najbardziej przychylnej organowi wykładni przepisów regulujących terminy rozstrzygania spraw, a w szczególności art. 139 § 4 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy powinien był rozstrzygnąć odwołanie po ogłoszeniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uchylającego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania- 17 marca 2015 r. W ocenie strony skarżącej braku działania organu nie usprawiedliwia brak akt postepowania. Zaskarżone postanowienie miało charakter wpadkowy w stosunku do postępowania głównego, a uchylenie postanowień w przedmiocie zawieszenia postepowania nie nakładało na organ dodatkowych obowiązków związanych z gromadzeniem czy analizą materiału dowodowego w postępowaniu głównym, które uzasadniałyby czekanie na zwrot akt. Rażące naruszenie prawa strona skarżąca uzasadniła skutkami zaniechań oraz ich ewidentnie intencjonalnym charakterem. W ocenie strony skarżącej działania Dyrektora Izby Skarbowej zmierzają do celowego przesunięcia w czasie wydania decyzji w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że na dzień złożenia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał skargi kasacyjnej, w związku z czym wyrok Sądu z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 175/15 nie jest prawomocny co usprawiedliwia brak decyzji w sparwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a P.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ( art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego ( art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 P.p.s.a.). Nie ma definicji ustawowej bezczynności jak również przewlekłego prowadzenia postępowania. Pojęcia te zostały doprecyzowane przez orzecznictwo sądowe, jak też przez przedstawicieli doktryny. W sposób oddający istotę, pojęcia te zdefiniował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Sz 5/12 ( to i następne powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl): "Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Bezczynność sprowadza się de facto do niedziałania organu administracji i niezałatwienia sprawy w terminie. Przewlekłość związana jest z obowiązkiem załatwiania spraw przez organy bez zbędnej zwłoki, a najpóźniej w terminie określonym w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej. Przewlekłość oznacza nie tylko brak działania, kiedy wciąż nie upłynął termin na załatwienie sprawy lub sprawa miała być załatwiona niezwłocznie, ale także podejmowanie terminowo działań, lecz nieefektywnych, bezcelowych lub w sposób nadmiernie przedłużony w czasie, a jednak niepozwalających uczynić organowi zarzutu bezczynności. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe i rozwlekłe, a trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia sprawy, pozostającym w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością organu". W niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłości postępowania w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] określającej stronie skarżącej zobowiązanie podatkowe w podatku od czynności cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ II instancji. O każdym przypadku niezałatwienia danej sprawy ( poprzez wydanie decyzji, postanowienia, czy innego aktu kończącego postępowanie) organ obowiązany jest powiadomić stronę podając przy tym przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy ( art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej). Nie ma przy tym przeszkód do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione jej okolicznościami ( wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 346/06). W niniejszej sprawie akta wraz odwołaniem zostały organowi przekazane w dniu 4 lipca 2014 r. ( akta administracyjne –k.44). Zatem 2 miesięczny termin do załatwienia sprawy upływał w dniu 4 września 2014 r. Postanowieniem z dnia 4 września 2014 r. organ odwoławczy wskazał nowy termin załatwienia sprawy - 19 września 2014 r. i w tym dniu wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Strona skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu przewlekłość datującą się od dnia 19 września 2014 r., podważając zasadność zawieszenia postępowania, bądź z korzyścią dla organu od 17 marca 2015 r. tj. od dnia wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 175/15 uchylającego postanowienia wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Przekroczenie terminów do załatwienia sprawy organ usprawiedliwia wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego i jego kontrolą sądowoadministracyjną. Powstaje zatem pytanie czy zawieszenie postępowania przez organ administracyjny zawsze usprawiedliwia przekroczenie terminów na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu do wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, Naczelny Sąd Administracyjny twierdząco odpowiedział na pytanie czy sąd administracyjny rozpatrujący skargę na bezczynność organu administracji publicznej powinien ocenić zasadność wydanego w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które nie zostało poddane administracyjnej kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu Sąd dopuścił również możliwość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach bezczynności czy przewlekłości na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., jeżeli występuje zależność tego rodzaju, że rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności ( przewlekłości) zależy od wyniku postępowania incydentalnego dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego. Rozróżnił przy tym sytuację, w której strona wyczerpie drogę sądowoadministracyjną w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, od sytuacji, gdy zostanie ono poddane wyłącznie administracyjnej kontroli instancyjnej. O ile w pierwszym przypadku prawomocne orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania korzystać będzie z powagi rzeczy osądzonej – art. 170, 171 P.p.s.a., a zatem sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie związany będzie oceną dokonaną przez sąd kontrolujący zawieszenie postepowania, o tyle w drugim przypadku sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie będzie mógł objąć postanowienie o zawieszeniu oceną merytoryczną i w konsekwencji zastosować środki przewidziane ustawą, jeżeli będzie to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego wyroku, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela wynika, że zawieszenie postępowania nie wyklucza rozpatrywania przewlekłości postępowania, a sąd rozpatrujący skargę na przewlekłość może poddać je kontroli, na wypadek nie przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Ratio legis wprowadzenia postępowania w sprawie bezczynności czy przewlekłości postępowania organów administracyjnych to realizacja prawa strony do szybkiego załatwienia sprawy oraz umożliwienie skutecznego dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za działania lub zaniechanie prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W świetle powyższego wywieść należy wniosek, że wydanie przez organ administracyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie chroni go przed zarzutem bezczynności czy też przewlekłości prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. ( wyrok z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 175/15). Sąd stwierdził, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy a posteriori, że organ wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania w dniu 19 września 2014 r. w sposób nieuzasadniony przedłużył trwające postępowanie. Wynika to z mocy wiążącej prawomocnego już w tym zakresie wyroku Sądu. Przy takiej ocenie postanowienia organ nie może zasłaniać się trwającym postępowaniem instancyjnym ani brakiem akt. W sposób niezgodny z prawem zawiesił postępowanie, a konsekwencje procesowe, choć z punktu widzenie procedury dopuszczalne, nie mogą stronie odbierać prawa do szybkiego i terminowego załatwienia sprawy. Tym samym powoływanie się na oczekiwanie na prawomocne rozstrzygnięcie Sądu, czy też brak akt nie może tłumaczyć zwłoki w działaniu organu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ w sposób nieuzasadniony dopuścił się przekroczenia terminów przewidzianych do załatwienia sprawy. W związku z powyższym działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Równocześnie Sąd stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie, czy przewlekłość postępowania miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. "O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny" (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu zwłoka organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Niepodejmowanie przez organ czynności, nie było świadomym unikaniem podejmowania decyzji, lecz błędnym przekonaniem o trafności postanowienia o zawieszeniu postępowania. W związku z powyższym Sąd odstąpił również od wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 4 w zw. z art. 205 § 2.