II SA/Rz 1/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek-Berezowska Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 października 2024 r. nr SKO.415/447/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr AR-P.6730.77.2024.GR4; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ul. [...] (dalej: "Spółdzielnia" lub "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 24 października 2024 r. nr SKO.415/447/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [....] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji"), decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr AR-P.6730.77.2024.GR4, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "przebudowa rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek handlowo-usługowo-biurowo-mieszkalny" na działkach nr [...], obr. [...], w R. przy ul. [...], dla R.D., prowadzącego działalność jako: [...]. Od przedmiotowej decyzji odwołania wnieśli: A.W. oraz Spółdzielnia. Spółdzielnia w swoim odwołaniu zarzuciła że planowane zamierzenie zakłóci ład przestrzenny w okolicy, gdzie znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na bezpieczeństwo mieszkańców, spowoduje chaos komunikacyjny oraz dodatkowy hałas, a także likwidację części miejsc parkingowych wzdłuż ulicy [...]. Ponadto zdaniem Skarżącej organ błędnie uznał, że stroną postępowania jest wyłącznie Spółdzielnia, pomijając fakt ustanowienia odrębnej własności lokali na rzecz osób trzecich w budynku przy ul. [...] w R. (zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...]), co do których Spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną. Z kolei A.W. podniósł, że planowana inwestycja ograniczy w korzystaniu przez mieszkańców bloku przy ul. [...] z istniejącego dojazdu i dojścia do drogi dojazdowej, uniemożliwi dojazd służb ratunkowych, co narusza przy tym przepisy przeciwpożarowe. W wyniku rozpoznania powyższych odwołań, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 października 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w obrębie obszaru analizowanego po obu stronach ulic [...], [...] i [...] znajduje się zabudowa wielorodzinna - pięciokondygnacyjne bloki mieszkalne, budynki usługowo-handlowe, kościół z plebanią oraz zespół szkolno-przedszkolny z basenem i zespołem boisk. Wobec powyższego zarówno istniejąca już uprzednio w planowanym do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy obiekcie funkcja handlowo-usługowa, jak i planowana handlowo-usługowo-biurowo-mieszkalna są funkcjami istniejącymi na terenie analizowanym i wpisują się w standardy miejskiego sposobu zagospodarowania i wykorzystywania rozwijającej się przestrzeni aglomeracyjnej w mieście R. W ocenie SKO, usługi uzupełniające nie kolidują, a wręcz są konieczne do funkcjonowania mieszkańców osiedla, zaś planowana funkcja biurowa uzupełnia istniejący usługowy charakter inwestycji. Kolegium wskazało, że analizą uwzględniono wszystkie nieruchomości, których cała powierzchnia znajduje się w terenie wyznaczonego obszaru analizowania, jak i te nieruchomości zabudowane, które są przecięte wyznaczoną linią obszaru analizowanego lub stykają się z tą linią. Określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów. Zdaniem Kolegium zostały one wyznaczone w sposób respektujący zasady określone w przepisach § 4 - § 8 rozporządzenia. Przy określeniu wysokości wnioskowanej nadbudowy organ dokonał analizy istniejącej zabudowy i występującej wysokości elewacji frontowej ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy wielorodzinnej jaka obecnie dominuje w terenie analizowanym i rzutuje na kształt zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczył dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z podniesieniem o jedną kondygnację. W analizie uzasadniono również zastosowane odstępstwo od wartości średniej ustalonej w terenie analizowanym i zastosowano wskaźniki występujące w terenie, które nie zaburzą ładu architektonicznego przy zabudowie budynkami wielorodzinnymi pięciopiętrowymi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, Kolegium wyjaśniło, że członek spółdzielni mieszkaniowej, który jest właścicielem wyodrębnionego lokalu z ułamkowym udziałem w nieruchomości wspólnej, podlega regulacji, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, co oznacza, że na zewnątrz w sprawach dotyczących zarządzania nieruchomością wspólną reprezentuje go z mocy ustawy zarząd spółdzielni, chyba że wykaże on swój własny indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Właścicielom lokali z ułamkiem w gruncie przynależy indywidualna reprezentacja wyłącznie w sprawach dotyczących tylko ich lokali i dlatego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej mogą samodzielnie występować w charakterze strony jedynie wówczas, gdy warunki te będą oddziaływać nie tylko na wykonywanie praw do nieruchomości wspólnej, ale także na wykonywanie praw do poszczególnych lokali. SKO zaznaczyło, że w spornej sprawie organ I instancji uznał, że współwłaściciele nieruchomości gruntowej ozn. nr [...] ([...]) taki interes posiadają i przyznał im status stron. Organ zwrócił uwagę, że nawet z treści pisma podpisanego przez mieszkańców [...], wynika, że ten szczególny interes jako strony w sprawie mają tylko mieszkańcy bloku przy ul. [...]. Kolegium wskazało również, że prawo do parkowania samochodów mieszkańców okolicznych bloków przyjęte zwyczajowo w terenie planowanej inwestycji, nie zastąpi uprawnień wynikających z ustanowionej służebności lub innego prawnego tytułu, a takich obciążeń na nieruchomościach objętych wnioskiem inwestora brak. SKO podało także, że kwestie bezpieczeństwa przeciwpożarowego mogą być przedmiotem kontroli organów do tego uprawnionych, a proces inwestycyjny poddany kontroli organu nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółdzielnia zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że stroną postępowania powinna być tylko Spółdzielnia, a nie również właściciele wyodrębnionych lokali i współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (pomimo przyznania statusu strony właścicielom wyodrębnionych lokali i współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R.); 2. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że projektowana inwestycja spełnia wymagania zasady dobrego sąsiedztwa; 4. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez nie zebranie w sposób prawidłowy materiału dowodowego w sprawie, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie oraz dokonanie wybiórczej i dowolnej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; 5. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji prowadzącej do naruszenia chronionych prawem interesów osób trzecich, w tym art. 140 k.c. i art. 144 k.c., gdyż planowana inwestycja zakłóci korzystanie z nieruchomości sąsiadujących ponad przeciętną miarę; 6. art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Na podstawie powyższych zarzutów Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia potrzymała stanowisko przedstawione w odwołaniu i ponowiła zarzuty tam zawarte. Wyjaśniła również, że zarówno w stosunku do nieruchomości przy ul. [...], jak i przy ul. [...], sprawuje zarząd na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zdaniem Skarżącej organy dobrowolnie i wybiórczo ustaliły krąg stron postępowania. W jej ocenie taki sam interes prawny posiadają zarówno współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...], jak i współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...]. Skarżąca wskazała również, że zgodnie z ustawą o własności lokali do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca Spółdzielni pełnomocnictwa do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Dopiero taka uchwała, będzie uprawniała Spółdzielnię do działania w ramach postępowania o wydanie warunków zabudowy mogących mieć wpływ na indywidualne nieruchomości. Regulacja art. 27 ust. 2 ustawy dotyczy tylko zarządu nieruchomościami wspólnymi. Lokale, które są w odrębnej własności właścicieli, do tej kategorii nie należą. Spółdzielnia może zatem wypowiadać się jedynie co do części wspólnych. Zatem status strony postępowania winien przysługiwać także indywidualnym właścicielom, którzy wyodrębnili swoje lokale w budynku przy ul. [...] w R. W ocenie Skarżącej planowane zamierzenie inwestycyjne nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Inwestycja będzie naruszać istniejący ład architektoniczny, nie będzie harmonizować z istniejącą już zabudową i nie uzupełnia zastanego stanu, a nadto zakłóci ład przestrzenny w okolicy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 24 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [....] z dnia 22 sierpnia 2024 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek handlowo-usługowo-biurowo-mieszkalny" na działkach [...], obr. [...] w R. przy ul. [...] dla Pana R.D. prowadzącego działalność jako: [...]. Na wstępie należy podkreślić, iż w myśl art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), zwanej dalej w skrócie "u.z.u.p.z.p., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wszczęte od dnia wejścia w życie u.z.u.p.z.p., tj. od 24 września 2023 r. i jednocześnie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym, zatem w brzmieniu sprzed wejścia w życie u.z.u.p.z.p. Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 65 u.z.u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. Po drugie, wskazać należy, że z dniem 27 lipca 2024 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Nowych regulacji prawnych, wprowadzonych wskazanym w zdaniu poprzednim rozporządzeniem, nie stosuje się jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na treść przepisu przejściowego zamieszczonego w art. 12 tegoż rozporządzenia, który stanowi, że: "Do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe Nie ulega wątpliwości, że wniosek inwestora w niniejszej sprawie o ustalenie warunków zabudowy na wskazane w nim zamierzenie inwestycyjne, wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 23 stycznia 2024 r., a sprawa administracyjna wszczęta tym wnioskiem nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem 27 lipca 2024 r., będącym dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2024r. poz. 1 i 30 ze zm.), zwanej w dalszej części "ustawą" bądź "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami (art. 60 ust. 1 ustawy). Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej rzecz ujmując, zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może zaś stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania takiej decyzji. Ustawa gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego poprzez udział w postępowaniu osoby posiadającej stosowne kwalifikacje wskazane w art. 5 ustawy bądź też osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 ustawy), do której zadań należy sporządzenie projektu decyzji, która uczestniczy w przeprowadzeniu analizy urbanistyczno - architektonicznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Warunek udziału w postępowaniu osoby posiadającej stosowne kwalifikacje został przez organ pierwszej instancji spełniony. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające 4) dla zamierzenia budowlanego; 5) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 6) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 7) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r. Nr 164 poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem", które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę." Zweryfikowanie przez właściwy organ czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki zostały w rozpoznawanej spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5austawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią - zgodnie z § 9 ust.2 rozporządzenia - załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Należy tutaj podkreślić, że prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna stanowi dla organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy, punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części, tj. część tekstowa oraz część graficzna były ze sobą spójne, pasujące do siebie, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego powinna zostać poddana pogłębionej analizie organu orzekającego w sprawie (z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa), ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym powinna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie wszystkich nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, oparte na wyliczeniach matematycznych, zobrazowanych na przykład w formie tabeli lub stosownego zestawienia. Analiza urbanistyczna planowanego przedsięwzięcia winna wykazać kontynuację funkcji (warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); co oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji za spełniony uznał warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący kontynuacji funkcji. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie zamieszczone są w ust. pkt 1.1.1 "Analizy urbanistycznej" (stanowiącej załącznik do decyzji), w której stwierdzono, iż ;"w obrębie obszaru analizowanego po obu stronach ulic [...], [...] i [...] znajduje się zabudowa wielorodzinna -pięciokondygnacyjne bloki mieszkalne ,budynki usługowo- handlowe kościół z plebanią oraz zespół szkolno-przedszkolny z basenem i zespołem boisk ". Zarówno zatem istniejąca już uprzednio w planowanym do rozbudowy ,przebudowy i nadbudowy obiekcie - funkcja handlowo —usługowa jak i planowana handlowo-usługowo- biurowo- mieszkalna są funkcjami istniejącymi na terenie analizowanym i wpisują się w standardy miejskiego sposobu zagospodarowania i wykorzystywania rozwijającej się przestrzeni aglomeracyjnej w mieście R. Usługi uzupełniające nie kolidują a wręcz są konieczne do funkcjonowania mieszkańców osiedla ,zaś planowana tez funkcja biurowa uzupełnia istniejący usługowy charakter planowanej inwestycji. W tym zakresie Sąd podziela – przytoczone wyżej - stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela jednak stanowiska organów obu instancji co do merytorycznej jasności i prawidłowości analizy urbanistycznej. Dotyczy to kilku jej elementów. Niespornie na działkach inwestycyjnych istnieje zabudowa, która posiada 2 kondygnacje, jedną podziemną, drugą nadziemną. Z wniosku inwestora wynika, że projektowane parametry budynku po zrealizowaniu rozbudowy i nadbudowy mają mieć od 4 do 5 kondygnacji nadziemnych, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 15 do 18,5 m, zaś wysokość górnej kalenicy od 18 do 19 m. Oczywistym jest także, że bloki mieszkalne na działkach [...] i [...] przylegają aktualnie do istniejącej zabudowy na działkach inwestycyjnych i mają przylegać po zrealizowaniu inwestycji. Bloki na działkach [...] i [...] są 5-ciokondygnacyjne (por. załącznik graficzny do analizy). W aktach sprawy zalega także dokument pod nazwą Koncepcja i analiza na potrzeby ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, sporządzona na zlecenie inwestora w styczniu 2024 r. Jest ona częścią akt administracyjnych (karta nr 26), ale nie wiadomo dlaczego nie została do nich wszyta (zalega osobno). Z dokumentu tego wynika (pkt 3. Projektowanie i zagospodarowanie terenu), że "w ramach projektowanego zagospodarowania terenu projektuje się budowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę istniejącego budynku 2-kondygnacyjnego (1 kondygnacja nadziemna – 1 kondygnacja podziemna) handlowo – usługowego. Projektuje się dwie kondygnacje biurowe oraz 2 kondygnacje mieszkaniowe (kondygnacja najwyższa cofnięta ścianami względem kondygnacji poniżej). Przewiduje się zachowanie istniejącej funkcji na kondygnacji – 1 oraz 0, tj. handlowo-usługowej". Z pkt 4 tegoż dokumentu wynika, że projektowana ilość kondygnacji wynosi 4. Zgodnie z § 7 rozporządzenia: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W analizie (pkt 1.6, str. 3) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej opisano "jako wysokość krawędzi elewacji frontowej najbliższych budynków sąsiednich powiększona o wysokość jednej kondygnacji + konstrukcja i pokrycie dachu wraz z ewentualną attyką nad 5 kondygnacją, tj. od 15m do 19,5 m, w tym wysokość krawędzi nad 4 kondygnacją na wysokości od 15 do 16 m jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej najbliższych budynków sąsiednich, tj. bloków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...], obr. [...]. Ostatnia górna kondygnacja powinna być cofnięta w stosunku do 4 kondygnacji o co najmniej 3 m. kondygnacje pięter 1 – 3 powinny być cofnięte w stosunku do parteru o co najmniej 1,5 m". Oceniając prawidłowość ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Sąd zwraca uwagę na fakt, że autor analizy w sposób niejednoznaczny i mylący posługuje się numeracją kondygnacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nie jest pewne do końca czy licząc kondygnacje nadziemne budynku liczy je mając na względzie gabaryty planowanego budynku po jego zrealizowaniu czy tez gabaryty stricte rozbudowy, nadbudowy. Prowadzi to do niedopuszczalnej niepewności i możliwych nieporozumień w tym zakresie. W omawianym pkt 1.6 analizy jest passus o "ostatniej górnej 5 kondygnacji". Tymczasem np. z punktu 1,5 analizy – geometria dachu – wynika, że inwestor planuje budynek o jedną kondygnację wyższy od budynków na działkach [...] i [...], na których znajdują się budynki 5-ciokondygnacyjne. Wynika z tego, że inwestor planuje, aby w efekcie realizacji jego inwestycji powstał obiekt budowlany posiadający 6 kondygnacji. Informacja ta nie wynika jasno z zapisów analizy, ani z wniosku, o czym była mowa wcześniej. Liczba kondygnacji dla omawianego parametru jest istotna, a to wobec architektury planowanego zamierzenia (cofnięcie wyższych kondygnacji 1 – 3 w stosunku do parteru o co najmniej 1,5 m, a ostatniej 5-tej kondygnacji o co najmniej 3 m od 4–tej kondygnacji). Ma ona także znaczenie z uwagi na przyleganie do planowanej rozbudowy i nadbudowy bloków mieszkalnych na działkach [...] i [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona w widełkach od 15 do 19,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej bloków mieszkalnych na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...] wynosi 16 m i nie tworzy uskoku (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), w związku z tym nie wchodzi w grę ustalenie jej na podstawie średniej w obszarze analizowanym. Oczywiście dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Pkt 1.6 analizy dotyczący tego parametru nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym przedmiocie, z obrazą § 7 ust. 4 rozporządzenia. Oczywiście, można twierdzić, że w pkt 1.5 geometria dachu, zawarte jest uzasadnienie podwyższenia budynku planowanego, w stosunku do istniejących sąsiednich. Autor analizy w pkt 1.5 stwierdził, że "w zasięgu analizy zdecydowanie dominują dachy płaskie – we wszystkich blokach mieszkalnych w tym blokach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji na działkach nr [...] i [...], obr. [...] oraz kolejnych blokach tworzących pierzeje ul. [...] i ul. [...]. Wysokości kalenic tych budynków o dachach płaskich wynoszą 15 do 16 m. Inwestor akcentując usytuowanie budynku w narożniku tych ulic planuje budynek o jedną kondygnację wyższy z kalenicą o wysokości 18,5 m do 19,5 m, przy czym ostatnia kondygnacja będzie cofnięta w stosunku do linii zabudowy niższych kondygnacji. Podwyższenie budynku w narożniku ulic stanowi prawidłowe rozwiązanie urbanistyczne, które akcentując ten narożnik zapobiega monotonii zabudowy". Porządkując, Sąd nie kwestionuje, że dopuszczalne jest zaprojektowanie płaskiego dachu o spadku połaci od 0 do 15°. Jednakże w wypadku takiego płaskiego dachu wysokość kalenicy w zasadzie jest równa wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym nie miała bezpośredniego wpływu na ustalenie tego parametru, ale średnia wysokość kalenicy w obszarze analizowanym, jak najbardziej (§ 8 rozporządzenia). Oceniając średnia wysokość kalenicy w obszarze analizowanym to, jak wynika z tabeli (str. 2 analizy) wynosi ona 14,22 cm. Średnia ta, odliczywszy szkołę wynosi 14,57 cm. Problem w tym, że autor analizy zbadał ten parametr w wersji bez szkoły, jako budynku o całkiem odmiennych cechach i funkcjach, a zostawił kościół, którego wysokość kalenicy wynosi 25 m. Analiza przedmiotowej tabeli prowadzi do wniosku, że w obszarze analizowanym występują budynki niskie 7,9 m, średnie 11,12 m i stanowiące większość budynki o kalenicy 16 m. Autor analizy milczy dlaczego nie ustalił wariantu tegoż wskaźnika bez kościoła. Przeprowadzenie wyliczeń tegoż wskaźnika z włączeniem parametrów istniejącej zabudowy na działkach inwestycyjnych, która przecież ma być rozbudowana i nadbudowana stanowi błąd. Średnia obszaru analizowanego ma być wartością, którą odniesie się do parametrów planowanej rozbudowy. Powyższe uwagi są aktualne także co do wszystkich pozostałych parametrów, które obliczono przedmiotową tabelą. Przy uzasadnieniu wielkości parametrów górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy, biorąc pod uwagę, że bloki mieszkalne na działkach [...] i [...] przylegać będą ścianami do budynku będącego przedmiotem inwestycji, konieczne jest uwzględnienie tego faktu jako istotnej przesłanki wpływającej na zachowanie ładu urbanistycznego. Rozważań na ten temat w analizie będącej przedmiotem kontroli Sądu zabrakło. Sąd nie podziela zupełnie argumentacji organów obu instancji, które zaakceptowały sytuację, w której stronami postępowania są właściciele kilku wyodrębnionych lokali mieszkalnych (nie wszystkich) w bloku przy ul. [...], a właściciele lokali wyodrębnionych w bloku przy ul. [...] w ogóle nie biorą udziału w sprawie, z uwagi na brak interesu prawnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, interes prawny co do zasady mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych dalej, w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty (por. wyrok NSA z 19 maja 2010 r. II OSK 917/09, 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10). Ugruntowany w orzecznictwie jest także pogląd, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, interes ogółu właścicieli lokali w budynkach wspólnoty mieszkaniowej oraz spółdzielni mieszkaniowej reprezentowany jest przez organy tych podmiotów, natomiast właściciele poszczególnych lokali mogą wyjątkowo występować w sprawie we własnym imieniu, gdy wykażą, iż przysługuje im odrębny, indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA z 13 kwietnia 2016 r. II OSK 1325/15; z 13 kwietnia 2016 r. II OSK 892/15; 25 listopada 2011 r. II OSK 1693/10). Zauważyć również trzeba, że przy ustalaniu kręgu stron w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ma obowiązek wziąć pod uwagę ochronę prawną przysługującą właścicielom sąsiednich nieruchomości na podstawie art. 140 i 144 k.c., jak też art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W rezultacie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy należy ocenić, czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar i charakter - stwarza ryzyko takich oddziaływań normowanych przepisami prawa, które mogą wpłynąć na sferę praw i obowiązków właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tymczasem stronami postępowania nie są wspólnoty mieszkaniowe ani budynku przy ul. [...], ani budynku przy ul. [...]. W ponownym postępowaniu powinny one być dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze strony. Kwestia ich późniejszego reprezentowania przez skarżącą jest nieistotna na tym etapie postępowania. Interes prawny tych wspólnot w tej sprawie jest oczywisty (art. 28 k.p.a.). Nawiązując do argumentacji skargi podkreślić należy, że zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowo kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. II OSK 200/06). Tymczasem należy podkreślić jednak, że wszelkie kwestie związane z zacienieniem brane są pod uwagę i ostatecznie rozstrzygane na kolejnym etapie inwestycji, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.