II SA/Rz 1004/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na decyzję Rady Gminy M.P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli -skargę oddala- W dniu [...]r. Rada Gminy M.P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 i art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112, ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli realizujących zajęcia z przedmiotów w różnym wymiarze godzin. W § 3 tej uchwały wskazano, iż podlega ona ogłoszeniu Dzienniku Urzędowym Województwa i wchodzi w życie z mocą obowiązującą od [...] r. W dniu [...]r. Wojewoda wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności tej uchwały, o czym poinformował Wójta Gminy M.P. W dniu [...]r. Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie § 3 tej uchwały, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W ocenie organu nadzoru zapis § 3 uchwały istotnie narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606) w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 42 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z wymienionych przepisów wymienia katalog aktów podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W katalogu tym nie mieści się zaskarżona uchwała, w szczególności zaś nie jest ona aktem prawa miejscowego. Akt taki musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które go ustanowiły, co oznacza normę o charakterze abstrakcyjnym, tj. adresowaną do obywateli, ich organizacji, osób prawnych oraz wszelkich innych podmiotów, kształtując ich sytuacje prawne. Powszechnie obowiązujący charakter aktu prawa miejscowego wyraża się w nakładaniu praw i obowiązków na wszystkich mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, tymczasem zaskarżona uchwała nie ingeruje w sferę konkretnych praw lub obowiązków mieszkańców gminy. Nie jest zatem aktem prawa miejscowego ani innym aktem podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego i z tego względu nie podlega publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że będąca przedmiotem skargi uchwała jest aktem prawa kierownictwa wewnętrznego i jako wyraz woli organu gminy wejdzie w życie w najwcześniejszym z możliwych terminów, tj. z dniem podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M.P. wniosła o jej oddalenie i stwierdziła, że podejmując zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej jej § 3 kierowała się przede wszystkim istniejącą dotąd praktyką stosowaną przez skarżącego. Rada nie zgadza się z wywodami skarżącego, albowiem uchwała dotyczy grupy zawodowej nauczycieli i kształtuje ich sytuację prawną. Według Rady Gminy uchwała jest normą prawną o charakterze abstrakcyjnym, ponieważ dotyczy typowych dozwolonych zdarzeń o charakterze powtarzalnym, i normą generalna – ponieważ dotyczy określonej kategorii adresatów, bez wskazywania ich tożsamości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi Wojewody, skierowanej w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) jest § 3 uchwały Rady Gminy M.P. z dnia [...]r. w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, dotyczący ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa i ustalający datę jej wejścia w życie. Analizując warunki formalne wniesienia skargi stwierdzić wypadnie, że termin do jej wniesienia przez organ nadzorczy, który nie wykonał własnych kompetencji nadzorczych – a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie – nie został określony ani w ustawie o samorządzie gminnym ani w przepisach P.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że w tej sytuacji nie ma zastosowania art. 53 P.p.s.a., a tym samym organ nadzoru wnoszący skargę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest ograniczony żadnym terminem końcowym, nie może jedynie wnieść skargi przed upływem terminu z art. 91 ust. 1 tej ustawy, w czasie którego ma uprawnienia do stwierdzenia we własnym zakresie uchwały lub zarządzenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego (A. Kabat (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.01.2005 r., OSK 1575/04, OwSS 2005/3/70 oraz z dnia 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7). W niniejszej sprawie uchwała przekazana została Wojewodzie w dniu [...] r., a skarga została wniesiona [...]r. Zasadniczą w kontrolowanej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, z czym wiąże się obowiązek publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 wskazuje 3 rodzaje aktów mających charakter prawa miejscowego – są to akty wykonawcze wydawane na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1), przepisy ustrojowo-organizacyjne regulujące wewnętrzny ustrój gminy i jednostek pomocniczych, organizację urzędów i instytucji gminnych, zasady zarządu mieniem gminy, zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 2). Trzecią grupę stanowią przepisy porządkowe (ust. 3). Do pierwszej z wymienionych kategorii zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach wskazanych w art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, a więc na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień określonych w materialnych przepisach ustaw szczególnych, tj. zawierających wskazanie organu właściwego do wydania aktu normatywnego i materię , która ma być przedmiotem regulacji w drodze terenowego aktu normatywnego, czasem również kwestie związane z uchwaleniem i wejściem w życie tego aktu (G. Jyż (w:) "Samorząd Gminny. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC 2005 r.) W stosunku do wszystkich kategorii aktów prawa miejscowego podstawowym kryterium uznania za taki akt podaje się kryterium powszechnego obowiązywania. W podstawie prawnej kontrolowanej przez Sąd uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 i art. 91 d) pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112, ze zm.). Upoważnienie ustawowe do wydania uchwały zawiera w tym wypadku art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, stanowiący, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli wymienionych w tym przepisie, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych, o których mowa w art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty i bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych. Skarżący Wojewoda podnosi, że kwestionowana uchwała Rady Gminy w M.P. nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego, nie ingeruje bowiem w sferę konkretnych praw lub obowiązków mieszkańców gminy i nie zawiera normy prawnej, na podstawie której każdy mieszkaniec mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jego potrzeb albo zaniechania czynności sprzecznych z jego potrzebami. Nie ma też waloru abstrakcyjności, którym cechują się normy prawne adresowane do podmiotów określonych rodzajowo, kształtując ich sytuacje prawne. Z argumentami tymi nie można się zgodzić. Zaskarżona uchwała określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli realizujących zajęcia z przedmiotów w różnym wymiarze godzin i ma zastosowanie do wszystkich szkół i placówek, których organem prowadzącym jest Gmina MP. Ma więc charakter aktu normatywnego uniwersalnego, powszechnie obowiązującego na terenie gminy i posiada walor abstrakcyjności – normy w niej określone adresowane są nie do sprecyzowanego imiennie adresata, ale do podmiotu określonego rodzajowo i nie konsumują się w jednostkowym stosowaniu – mają zastosowanie wielokrotnie. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do aktów prawa miejscowego jest przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień pracowniczych nauczycieli. Nie jest to materia kwalifikująca się do regulacji wewnątrzadministracyjnej, lecz do regulacji powszechnie obowiązującej. Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 19.01.2006 r., IV SA/Wr 385/04, Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego 2007/4/20, uznając uchwałę rady powiatu wydaną na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela za akt normatywny powszechnie obowiązujący na terenie powiatu. Podobne stanowisko ukształtowało się zresztą w orzecznictwie sądowym w zakresie normowania nauczycielskich uprawnień i obowiązków pracowniczych. I tak NSA w wyroku z dnia 1.03.2001 r. SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138 przyjął, że regulamin wynagradzania nauczycieli uchwalony przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ma charakter aktu prawa miejscowego. Sąd stwierdził, że regulamin wynagradzania nie dotyczący konkretnej szkoły, a odnoszący się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych temu samemu organowi prowadzącemu szkołę jest aktem generalnym. Takie też stanowisko wyrażono w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 24.09.2001 r., ONSA 2002/1/8, również dotyczącej regulaminu oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18.04.2007, II SA/Rz 726/06, niepubl., gdzie za akt prawa miejscowego Sąd uznał uchwałę w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród, podjętą w oparciu o art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. W świetle powyższych uwag Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił argumentacji skargi kwestionującej powszechny charakter zaskarżonej uchwały Rady Gminy M.P. i uznał, że jest ona aktem prawa miejscowego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest obowiązek ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wynikający z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606, ze zm.). Stosowny zapis w tym zakresie zawiera § 3 zaskarżonej uchwały, a tym samym nie narusza on prawa. Oparcie w przepisach prawa – art. 5 cyt. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) znajduje też nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej – od [...]r. Z wszystkich tych przyczyn Sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.