II SA/Rz 1009/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 28 kwietnia 2022 r.nr SKO.405.ŚR.858.428.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata M. B. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy/. Zaskarżoną decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.858.428.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 21 marca 2022 r. nr ŚR.8252.54.2022.GR odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że 19 listopada 2020 r. W. K. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką C. K., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2013 r. Z oświadczenia dołączonego do wniosku, złożonego pod odpowiedzialnością karną skarżąca oświadczyła, że sprawuje całodobową opiekę nad swoją matką, pomagając jej we wszystkich czynnościach dnia codziennego m.in.: codzienne podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, utrzymanie higieny osobistej, załatwianie spraw urzędowych, nawiązywanie kontaktów z lekarzem. Wobec powyższego organ I instancji wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego potwierdzającego okoliczność sprawowania opieki przez skarżącą nad matką. W odpowiedzi MOPS w [...] poinformował, że brak jest możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z osobą wymagającą opieki z uwagi, gdyż skarżąca uniemożliwia wejście pracownika socjalnego w środowisko zamieszkania C. K. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, po rozpoznaniu którego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od ww. decyzji skarżąca wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 773/21 oddalił sprzeciw uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał Kolegium rozpoznać sprawy merytorycznie, gdyż nie zostały w niewątpliwy sposób ustalone i rozważone wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na przyznanie wnioskodawczyni żądanego świadczenia. Stosując się do zaleceń Kolegium, wyrażonych w decyzji kasatoryjnej, organ I instancji ponownie zwrócił się do MOPS w [...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wraz z wyłączeniem pracowników MOPS, o których wyłączenie wnioskowała skarżąca. W odpowiedzi na powyższe pismo, w dniu 14 maja 2021 r. i 20 maja 2021 r. wpłynęły pisma z MOPS w [...] informujące, że skarżąca uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co nie pozwala na potwierdzenie przez pracowników Ośrodka faktycznej sytuacji dotyczącej opieki nad matką. Następnie w dniu 5 stycznia 2022 r. organ I instancji wystąpił do MOPS w [...] o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego na okoliczność sprawowania przez skarżącą opieki nad matką. Z otrzymanej odpowiedzi Ośrodka wynika, że skarżąca nadal uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co nie pozwala pracownikom socjalnym potwierdzić faktycznej sytuacji dotyczącej opieki nad matką C. K. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta [...] decyzją z 21 marca 2022 r. nr ŚR.8252.54.2022.GR odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615; dalej: "u.ś.r."), zgodnie z którym organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4c, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieprawomocnego wyroku tut. Sądu, gdyż skarżąca złożyła wniosek do Prokuratury Krajowej Departamentu Spraw Sądowych o wyłączenie Urzędu ze sprawy [...]. Jednocześnie skarżąca wskazała, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się sprawa pod sygn. akt IlI FZ 358/21. Do odwołania skarżąca dołączyła kopie pism kierowanych do Prokuratury Krajowej oraz do NSA i Prezydenta Miasta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.858.428.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 u.ś.r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie Kolegium wskazało, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 773/21 jest prawomocny. W dalszej kolejności SKO po przytoczeniu treści art. 17 u.ś.r. wskazało, że zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie musi zostać ustalone przez organ w postępowaniu dowodowym prowadzonym zgodnie z przepisami k.p.a. Jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przyznanie tego prawa jest zatem uzależnione od spełnienia wszystkich przesłanek do jego otrzymania. Jednym z nich jest sprawowanie stałej opieki, której potwierdzenie ustala się między innymi w drodze przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przedmiotowej sprawie czynności tej organ pomimo prób nie mógł przeprowadzić stosując zalecenia SKO, także w zakresie wyłączenia pracowników. Skarżąca wykazała pasywną postawę w tym zakresie, gdyż z niezrozumiałych przyczyn odmawia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu wnioskodawcy i osoby którą się opiekuje, zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę świadczonej opieki. Jest to szczególny środek dowodowy, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak: przesłuchanie strony pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych. Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Miejscem pobytu jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa i to nawet tymczasowo. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent słusznie odmówił udzielenia skarżącej wnioskowanego świadczenia, gdyż skarżąca uniemożliwiała swoim działaniem przeprowadzenie wywiadu, co jest przejawem braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.; dalej: "u.p.s."), który zdaniem Kolegium należy stosować odpowiednio. Końcowo Kolegium wskazało, że sam fakt odmowy podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje ten organ do merytorycznego, negatywnego załatwienia sprawy. W. K. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium z 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.858.428.2022, zarzucając naruszenie art. 17 u.ś.r. i wnosząc o rozpoznanie skargi i wydanie merytorycznej decyzji, przeprowadzenie dowodu z oświadczeń wymienionych w skardze świadków, przeprowadzenia dowodów z wymienionych w skardze dokumentów i korespondencji oraz o zwrócenie się do m.in. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], Sądu Rejonowego w [...], Sądu Rejonowego w [...] o przekazanie akt spraw toczących się z udziałem skarżącej, a także Starosty [...] o zwrócenie się o przekazanie całości akt sprawy toczącej się z jej udziałem. Skarżąca wniosła także o powołanie biegłych na okoliczność wydania decyzji skutkującej przyznaniem jej prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a także podniosła, że w sprawie II SA/Rz 773/21 ustalono błędny stan faktyczny sprawy. Podniosła również, że ww. wyrok nie jest prawomocny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W licznych pismach kierowanych do tut. Sądu skarżąca wskazywała na swoją trudną sytuację materialną, wnosiła o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w nich dokumentów oraz powoływała się na postępowania sądowe prowadzone z jej udziałem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga winna zostać oddalona. Organy prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa prawna do odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy o oświadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Zgodnie z art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.), rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r. u osoby ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Wywiad środowiskowy jest zatem podstawowym dowodem, na podstawie którego można ustalić ww. okoliczności. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 893), w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. W ustawie o pomocy społecznej uregulowano także, iż niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a). Należy również pamiętać, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika bezpośrednio z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest: - rezygnacja z pracy zarobkowej lub powstrzymanie się od jej podjęcia osoby, obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, - spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską, -przy czym jest to osoba o określonym (znacznym) stopniu niepełnosprawności. Weryfikacja powyższych przesłanek powinna nastąpić nie tylko w oparciu o przedstawioną przez wnioskodawcę dokumentację, lecz również w oparciu o wywiad środowiskowy. Należy pamiętać, że jest to dowód o szczególnym charakterze, gdyż pozwala zweryfikować okoliczności sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia na miejscu w obecności osoby, nad którą sprawowana jest faktyczna opieka. Organ poprzez wywiad środowiskowa ma możliwość weryfikacji, czy deklarowana przez przyszłego beneficjenta pomoc rzeczywiście ma charakter stały lub długotrwały, jak wymaga tego przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi istotną część postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Jest specyficznym sposobem zbierania informacji, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, zarazem będącym podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocy społecznej dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia (por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2016 r., I OSK 2186/16; 7 marca 2017 r., I OSK 2454/16; 6 czerwca 2019 r., I OSK 3598/18). W niniejszej sprawie nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Mimo wielokrotnych prób różnych pracowników socjalnych Skarżąca konsekwentnie odmawiała wpuszczenia ich do mieszkania, co zostało udokumentowane w notatkach służbowych (z 9 lutego 2022r., 18 maja 2021r., 7 stycznia 2021r., 10 maja 2020r.). Pracownicy podejmowali próby kontaktu telefonicznego, do Skarżącej kierowano stosowne zawiadomienia, jak również po wyznaczeniu licznych terminów, udawali się bezpośrednio pod adres zamieszkania Skarżącej. Za każdym razem próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego okazywały się bezskuteczne. Z treści notatek, znajdujących się w aktach sprawy wynika konsekwentny brak woli Skarżącej do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z tego względu Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie kwestionując zatem trudnej sytuacji życiowej Skarżącej, na którą powołuje się w skardze i licznych pismach procesowych, przytoczone wyżej regulacje ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawiają wątpliwości, że w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ musi dokonać stosownych ustaleń faktycznych, co umożliwia w szczególności dowód w postaci wywiadu środowiskowego. Wielokrotne uniemożliwianie przeprowadzenia takiego dowodu powołanym do tego pracownikom socjalnym skutkować musi odmową przyznania świadczenia. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1213/20, organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., jednakże to na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, w tym umożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w związku z § 4 ust.1 i 2 oraz § 21 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019r. poz.18 ze zm.) Sąd przyznał adwokatowi M. B. kwotę 590,40 zł obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu. Sąd uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020r. w sprawie SK 66/19 i uznał, że analiza statusu adwokata oraz jego roli w postępowaniu, w którym występuje jako podmiot powołany i zobowiązany do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie jego wynagrodzenia, tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia.