II SA/Rz 1024/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. P., A. P., G. P. i G. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość -skargę oddala- II SA/Rz 1024/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. P., G. P., A. P. i G. P. od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Prezydenta Miasta [...] w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w R. przy ul. [...], postanowił utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku K. P., G. P., A. P., G. P., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość poł. w R. przy ul. [...], stanowiącego różnicę pomiędzy wysokością otrzymanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 2 października 1962 r. Rep. [...] a rzeczywistą wartością nieruchomości w wysokości 800 000 zł. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji podkreślił, że w sytuacji zawarcia w wyniku rokowań umowy cywilnoprawnej, postępowanie administracyjne nie jest prowadzone i organ nie wydaje decyzji o wywłaszczeniu. Zawarta przez strony umowa cywilna podlega w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a wynikające z niej roszczenia właściwości sądu powszechnego. W takim przypadku za zbytą nieruchomość strona uzyskuje uzgodnioną cenę sprzedaży, bądź nieruchomość zamienną. W omawianej sprawie strony uzgodniły cenę sprzedaży w wysokości 337 752, 40 zł. Przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odnoszą się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczanych w drodze postępowania administracyjnego. Skoro żądanie stron dotyczy sprawy, która co do istoty nie podlega rozstrzygnięciu przez organy administracji publicznej, to postępowanie administracyjne w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. W złożonym odwołaniu K. P., G. P., A. P., G. P. wnosili o uchylenie decyzji i wydanie decyzji o ustaleniu zgodnie z żądaniem wnioskodawców. Według twierdzeń odwołania organ administracji błędnie przyjął, że w sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne – rokowania są częścią postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby nie groźba wydania decyzji o wywłaszczeniu i w związku z tym wypłaty odszkodowania przez okres co najmniej 10 lat, nie doszłoby do zawarcia umowy cywilnej sprzedaży nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, że postępowanie administracyjne nie toczyło się w ogóle, a fakt, iż nie zostało zakończone decyzją administracyjną nie pozbawia go "waloru" postępowania administracyjnego o wywłaszczenie. Zaskarżona decyzja jako pozbawiona podstaw prawnych powinna być uchylona, a żądanie wyrównania odszkodowania uwzględnione. Organ odwoławczy podzielając rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] stwierdził, że umorzenie postępowania jest zasadne także z innych przyczyn niż przyjęte zostały przez organ I instancji. Na podstawie umowy sprzedaży aktem notarialnym z dnia [...] października 1962 r. Rep. [...] Skarb Państwa nabył od H. P., K. T. i Z. P. nieruchomość oznaczoną jako działka nr 439/1 poł. w R. objętą wykazem hipotecznym nr [...] za cenę 337 752, 40 zł. Z w/w aktu notarialnego oraz zawiadomienia Miejskiej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w R. z dnia [...] września 1962 r. wynika, że zbycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), a celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe w ramach realizacji Narodowych Planów Gospodarczych. Obecnie problematykę ustalenia i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), jednakże art. 129 ust. 5 – według orzecznictwa sądowego i doktryny – ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych w okresie od 1 stycznia 1998 r., tj. od daty wejścia w życie tej ustawy. Natomiast w ustawie tej brak jest przepisu uprawniającego właściwy organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przed 1 stycznia 1998 r. Brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego oznacza, iż takie postępowanie jest bezprzedmiotowe i należałoby je umorzyć. Zatem organ I instancji zgodnie z prawem, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Powyższą ostateczną decyzję Wojewody zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. P., G. P., A. P. i G. P., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. jako niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, iż argumenty obu instancji nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie a umorzenie postępowania jest pozbawione podstaw prawnych. Do sprzedaży nieruchomości doszło w wyniku postępowania wywłaszczającego, w którym prowadzono rokowania co do wysokości odszkodowania. Gdyby nie ingerencja organów administracji w postaci wszczęcia postępowania wywłaszczającego, do sprzedaży nieruchomości by nie doszło. Nieruchomość stanowiła miejsce zamieszkania jej właścicieli, a jedna ze współwłaścicielek miała tam zakład rzemieślniczy (stanowiący jej źródło utrzymania). Pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości postępowanie wywłaszczeniowe mogło zakończyć się w formie ugody oraz decyzji wywłaszczeniowej, obie formy były zrównane w skutkach prawnych dla właścicieli nieruchomości "skierowanych do wywłaszczenia". Zdaniem skarżących w przepisach przejściowych do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprost zawarte jest odniesienie w zakresie jej stosowania do wywłaszczeń dokonywanych na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co daje słuszną możliwość korekty krzywdzących odszkodowań dokonanych na gruncie wspomnianej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 powyższej ustawy). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy skarga podlegała oddaleniu. W sprawie niniejszej przedmiotem osądu jest to, czy organy orzekające zasadnie odstąpiły od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i zakończyły ją pod względem procesowym, tj. decyzją umarzającą postępowanie. W ocenie Sądu, pogląd organów, które stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2011 r. zasługuje na akceptację. Bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej, jest bowiem przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że na podstawie powołanego wyżej wniosku strony skarżącej Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 439/1 o powierzchni 0,0869 ha, poł. w R. Nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa – od H. P., J. P. i K. T. – aktem notarialnym sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w R. Nr Rep. [...] z dnia [...] października 1976 r. (za kwotę 337 752,40 zł), jako niezbędna Skarbowi Państwa pod budownictwo mieszkaniowe przy ul. [...], zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] lutego 1960 r. Stosownymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy (postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku) skarżący wykazali następstwo prawne po w/w właścicielach nieruchomości, w konsekwencji więc legitymację do złożenia przedmiotowego wniosku. Umowę sprzedaży z dnia [...] października 1962 r. (Nr Rep. [...]) zawarto na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Problematykę wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowań aktualnie regulują przepisy Działu III Rozdział 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepisy Rozdziału 4 zatytułowanego Wywłaszczanie nieruchomości regulują zasady wywłaszczania nieruchomości, jednakże nie mają one zastosowania w rozpoznawanej sprawie ze względu na przejęcie nieruchomości objętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. przed wejściem w życie ustawy (1.01.1998 r.). Natomiast sprawy odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy art. 128-134 zawarte w Rozdziale 5 ustawy. W myśl art. 129 ust. 1 powyższej ustawy odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Stosownie do treści ust. 5 powyższego artykułu starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (pkt 1), na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela nieruchomości (pkt 2), gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z zestawienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że zasadą jest ustalenie odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Sytuacja ta, jak już wyżej wskazano, nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło aktem notarialnym z 1962 r. W orzecznictwie prezentowany jest konsekwentnie pogląd, który podziela Sąd w składzie obecnie orzekającym, iż cyt. wyżej art. 129 ust. 5 nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r., wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25.01.2008 r., II SA/Gl 826/07, LEX 459907, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9.05.2008 r., II SA/Lu 144/08, LEX 500935, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9.08.2006 r., II SA/Rz 260/06). Trzeba też stwierdzić, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rozszerzył zakresu stosowania art. 129 ust. 5, na wzór art. 216 ustawy. Wymieniony ostatnio przepis stwierdza, że przepisy rozdziału 6 działki III (zatytułowanego Zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. Prowadzi to więc do wniosku, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy. Chybione jest stanowisko strony skarżącej zaprezentowane w uzasadnieniu skargi, że w przepisach przejściowych do ustawy o gospodarce nieruchomościami "wprost zawarte jest odniesienie w zakresie jej stosowania do wywłaszczeń dokonanych na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co daje słuszną możliwość korekty krzywdzących odszkodowań dokonanych na gruncie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". Strona skarżąca nie określiła przepisu przejściowego uprawniającego do sformułowania stanowiska cyt. wyżej, Sąd zaś nie znajduje w przepisach art. 199-233, zawartych w Dziale VII Rozdział 1 Przepisy przejściowe, normy prawnej potwierdzającej słuszność stanowiska strony skarżącej, żądającej ustalenia odszkodowania "poprzez dokonanie waloryzacji otrzymanego świadczenia", co wynika z wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. Takiej podstawy nie stanowi w żadnym razie art. 216, mieszczący się wśród przepisów przejściowych. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy orzekające w sprawie trafnie umorzyły postępowanie wszczęte na wniosek strony skarżącej z powodu braku przepisu prawa materialnego dającego podstawę do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie objętym tym wnioskiem. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.