II SA/Rz 103/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi J. M. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] września 2008 r. NR [...] w sprawie utraty przez J. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 19.08.2008 r. W podstawie prawnej tego postanowienia organ wskazał art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.) oraz art. 58 § 1, 2 i 3 k.p.a. i art. 59 § 2 k.p.a. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Starosty z dnia [...] września 2008 r. została doręczona J. M. w trybie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., po dwukrotnym awizowaniu przez placówkę pocztową na okres od 10-23.09.2008 r. W dniu 19.09.2008 r. podczas wizyty w Powiatowym Urzędzie Pracy J. M. dowiedział się o wydaniu decyzji cofającej mu statusu bezrobotnego i pismem z tej samej daty zwrócił się o "przywrócenie na bezrobotnego". Pismo to zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania J. M., uznając, iż decyzja Starosty została skutecznie doręczona ww zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w dniu 23.09.2008 r., a odwołanie nadano w placówce pocztowej w dniu 22.09.2008 r. Po otrzymaniu tego postanowienia J. M. zwrócił się w dniu 28.10.2008 r. do organu I instancji o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Wskazał przy tym, że jego pismo z 19.09.2008 r. nie było odwołaniem od decyzji lecz wyjaśnieniem kwestii nie zgłoszenia się do urzędu pracy. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W jego motywach stwierdził, że jedynym podanym przez stronę adresem zamieszkania, potwierdzonym jako miejsce zameldowania była miejscowość Ż. nr [...]. Na ten adres przesłana została decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2008 r. Z uwagi na nieobecność adresata w miejscu zamieszkania zastosowano zastępczy tryb doręczenia określony w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi, poczta przechowuje je przez okres 14 dni w swojej placówce, zawiadamiając o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od pozostawienia zawiadomienia w skrzynce pocztowej. W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w , a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Decyzja z dnia [...] września 2008 r. została doręczona J. M. zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. 23.09.2008 r., tj. z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki została złożona w placówce pocztowej, o czym świadczą adnotacje pracownika poczty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. W świetle przepisów k.p.a. dniem doręczenia decyzji jest ten właśnie dzień, tj. 23.09.2008 r., a nie 28.10.2008 r., kiedy organ I instancji jedynie "przedłożył na prośbę strony" egzemplarz decyzji. J. M. nie złożył odwołania od kwestionowanej decyzji w ustawowym terminie, natomiast 28.10.2008 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie podał przy tym żadnej przyczyny uprawdopodobniającej, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a także kiedy ustała owa przyczyna. Nie można wobec tego ustalić czy prośba o przywrócenie terminu została istotnie wniesiona w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny niedopełnienia złożenia odwołania. Są to okoliczności warunkujące przywrócenie terminu, określone w art. 58 k.p.a. . J. M. nie dopełnił też kolejnego warunku przywrócenia terminu, tj. nie złożył odwołania od decyzji Starosty z [...].09.2008 r. jednocześnie z wnioskiem po przywrócenie terminu dla dokonania tej czynności. W swoim wniosku wskazał bowiem wyraźnie, iż pismo z 19. 09.2008 r. nie jest odwołaniem. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest przywrócenie terminu do złożenia podania o przywrócenie terminu dla dokonania czynności procesowej. W skardze na to postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Powołał się na pismo z Powiatowego Urzędu Pracy, w którym wyznaczono mu termin zgłoszenia się 19.09.2008 r., nie zaś 19.08.2008 r. Z tego powodu decyzja pozbawiająca go statusu bezrobotnego jest nieprawidłowa. Skarżący ponownie wskazał, że 19.09.2008 r. złożył pismo o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej, a nie odwołanie od decyzji organu I instancji. Według skarżącego decyzja ta nie została mu doręczona 23.09.2008 r., lecz okazana do wglądu 28.10.2008 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji lub postanowienia, Sąd może je uchylić lub stwierdzić ich nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że organ prawidłowo przyjął datę doręczenia decyzji Starosty z dnia [...] września 2008 r., – tj. 23.09.2008 r., stosując doręczenie zastępcze, o jakim mowa w art. 44 § 1, 2 i 3 k.p.a. i domniemanie doręczenia z art. 44 § 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca wspomnianą decyzję była w prawidłowy sposób dwukrotnie awizowana przez placówkę pocztową w C. Nie ma przy tym znaczenia fakt późniejszego okazania decyzji stronie. Nie ulega też wątpliwości, że w ustawowym terminie 14 dni, wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a., liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, a więc do 7.10.2008 r. skarżący nie złożył odwołania. Potwierdzają to zresztą działania samego skarżącego, który zwrócił się o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest, stosownie do treści art. 58 k.p.a., łączne spełnienie 3 przesłanek: wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowania terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano oraz uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Z treści złożonego w dniu 28.10.2008 r. przez skarżącego pisma wynikało jedynie, że wnosi on o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] września 2008 r. Odmawiając skarżącemu przywrócenia terminu organ powołał się na brak spełnienia przesłanek z art. 58 k.p.a. i podkreślił, że jednocześnie z wniesieniem prośby skarżący nie złożył odwołania. W ocenie Sądu takie stwierdzenie jest przedwczesne. Warunek jednoczesności obu czynności – złożenia prośby o przywrócenie terminu i dokonania czynności – ma na celu uniknięcie takiej okoliczności, kiedy organ uwzględniłby prośbę, a strona nie dokonałaby czynności dla której przywrócono jej termin. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r. II SA/Gd 640/08, System orzecznictwa LEX Nr 477256, wskazując również, że w takiej sytuacji przywrócony termin pozostawałby niejako "otwarty" na przyszłość bez określonych konsekwencji dla braku dokonania czynności. Niedopełnienie obowiązku jednoczesnego dokonania czynności wraz z prośbą o przywrócenie terminu skutkować zatem powinno koniecznością zastosowania procedury z art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku, jeśli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Takie stanowisko zaprezentował też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 21 kwietnia 2009 r., II FPS 9/08, ONSAiWSA 2009/4/65, przyjmując, że niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia stanowi brak formalny podania, do usunięcia którego w terminie 7 dni organ powinien wezwać stronę, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Wymieniona uchwała zapadła co prawda na tle ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.), jednakże ma charakter uniwersalny i zachowuje aktualność także w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, jako że regulacje w zakresie złożenia wniosku o przywrócenie terminu i skutków wniesienia podania z brakami formalnymi są w obu wymienionych aktach prawnych niemal identyczne. Tryb z art. 64 § 2 k.p.a. organ winien zastosować w rozpatrywanej sprawie, również w odniesieniu do oceny pozostałych przesłanek warunkujących przywrócenie terminu. Obok wezwania o dołączenie odwołania winien zatem wezwać skarżącego o wskazanie przyczyny uchybienia terminu i uprawdopodobnienie, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy, a także wskazanie daty, kiedy owa przyczyna ustała. Dopiero po uzupełnieniu braków formalnych możliwa jest ocena merytoryczna złożonego wniosku o przywrócenie terminu. Dodatkowo należy podkreślić, że przy tej ocenie organ nie jest zwolniony z obowiązku podjęcia wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 stycznia 2009 r., III SA/Łd 627/08, LEX Nr 478281), zwłaszcza mając na względzie charakter sprawy, której dotyczy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – sprawa z zakresu bezrobocia, gdzie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i udzielania informacji (art. 8 i 9 k.p.a.) winny być stosowane ze szczególną starannością. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie zastosowanie się do zaleceń Sądu i wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Uznając, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił je w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego postanowienia, które nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a.