II SA/Rz 1031/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO.4115.283.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania – skargę oddala – II SA/Rz 1031/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi R.M. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 17 kwietnia 2023 r. nr SKO.4115.283.2023 stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 20 września 2022 r. R.M. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką A.M., legitymującą się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Województwie [...] z [...] lipca 2022 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wg tego orzeczenia, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 kwietnia 2022 r. Orzeczenie wydano do 31 lipca 2024 r. W toku przeprowadzonego przez Burmistrza postępowania ustalono, że A.M. i R.M. są obywatelami Ukrainy, posiadają karty pobytu wydane na pobyt stały przez Wojewodę Podkarpackiego odpowiednio do 15 lipca 2029 r. i 7 czerwca 2028 r., z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Decyzją z 17 listopada 2022 r. nr MOPS-ŚR.5232.1550.MK.2022.odm. Burmistrz Miasta [...] odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia; na skutek odwołania wnioskodawcy, decyzja ta została uchylona decyzją SKO z 9 stycznia 2023 r. nr SKO.4115.1216.2022 i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 17 lutego 2023 r. nr MOPS-ŚR.5232.1550.MK.2023.odm Burmistrz ponownie odmówił wnioskodawcy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wskazał na brak spełnienia ustawowej przesłanki do uzyskania prawa do tego świadczenia, tj. brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawcę z zatrudnienia a opieką nad matką. Doręczenie decyzji nastąpiło 24 lutego 2023 r. Przesyłką poleconą nadaną w placówce pocztowej 13 marca 2023 r. wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza, kwestionując wydane rozstrzygnięcie. SKO wskazanym na wstępie postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r. - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyjaśniło, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz wydania decyzji. W fazie wstępnej organ jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Warunkiem skuteczności odwołania jest zachowanie 14 - dniowego terminu do jego wniesienia liczonego od doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kolegium wskazało, że wg akt sprawy, skutek doręczenia decyzji stronie składającej odwołanie nastąpił z dniem 24 lutego 2023 r., zaś odwołanie złożono za pośrednictwem operatora pocztowego 13 marca 2023 r., tj. z przekroczeniem ustawowego terminu na dokonanie tej czynności procesowej. Skutkowało to stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. R.M. w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na postanowienie Kolegium z 17 kwietnia 2023 r. zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść postanowienia, polegające na zaniechaniu Burmistrza i niepouczeniu go o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w przypadku złożenia go po upływie przeznaczonego do tego terminu. W związku z powyższym wniósł o uchylenie postanowienia SKO w całości i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podał, że jako obcokrajowiec nie posiada wiedzy o zawiłościach postępowania administracyjnego, dlatego organ powinien dokładać szczególnej uwagi w zakresie pouczania go o przysługujących mu prawach i obowiązkach wynikających z procedury administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. które miały istotny wpływ na treść postanowienia. Burmistrz zaniechał i nie pouczył go o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w przypadku złożenia go po upływie przeznaczonego do tego terminu. Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji swojego postępowania na skutek ograniczonego pouczenia o przysługujących mu prawach i obowiązkach. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Stwierdzenie uchybienia terminu bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w w/w przepisach. To organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącego nie można jednoznacznie określić treści żądania, to rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony, przy czym organ powinien należycie i wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, w jakiej dacie zamiarem skarżącego było wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Skoro nastąpiło to po upływie tego terminu, należało wyjaśnić, czy uchybienie było z przyczyn zawinionych czy niezawinionych przez stronę. Brak stosownego pouczenia o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z samym odwołaniem stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. Należy również mieć na uwadze, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej powinien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a. zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż stroną jest obcokrajowiec nie znający zawiłości procedury administracyjnej oraz z uwagi na fakt, iż sprawa była ponownie rozpatrywana z uwagi na uprzednie uchylenie decyzji i uchybienia organu I instancji wydającego decyzję, strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji. To organ powinien poinformować skarżącego o konsekwencjach uchybienia terminu i możliwości jego przywrócenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustanowiony na wniosek skarżącego w ramach prawa pomocy pełnomocnik (adwokat) – po zapoznaniu się z aktami sprawy – pismem z 9 października 2023 r. (data złożenia w Sądzie) podtrzymał jego stanowisko, wnosząc o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie postanowienia Kolegium i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO w Przemyślu z 17 kwietnia 2023 r., którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z 17 lutego 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by było ono dotknięte wadami uzasadniającymi jego eliminację z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wg zaś art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2022 r. II OSK 1777/19 - LEX nr 3407048. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Treść art. 134 k.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. m.in. wyroki NSA z 13 kwietnia 2022 r. III OSK 1033/21 - LEX nr 3333331, z 13 sierpnia 2021 r. I OSK 409/21 - LEX nr 3289602 i z 17 grudnia 2020 r. II OSK 2646/20 - LEX nr 3459944). Stwierdzenie niedotrzymania terminu do złożenia środka zaskarżenia nie zależy więc od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika dla niego wprost z ustawy (k.p.a.). Istotne przy tym pozostaje, że stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie bada przyczyn, z powodu których strona uchybiła terminowi. Ustalenia stanu faktycznego ograniczają się bowiem wyłącznie do ustalenia daty doręczenia stronie decyzji organu I instancji, daty wniesienia środka zaskarżenia oraz czy dokonano tego w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy organu I instancji zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja Burmistrza z 17 lutego 2023 r. została doręczona skarżącemu na podany przez niego adres i osobiście przez niego odebrana 24 lutego 2023 r., co pokwitował własnoręcznym podpisem (nie jest to w sprawie kwestionowane). Wynikający z tego skutek doręczenia oznaczał, że określony w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin na wniesienie odwołania rozpoczął swój bieg 25 lutego 2023 r. i upłynął 10 marca 2023 r. Wobec tego odwołanie nadane przesyłką poleconą w urzędzie pocztowym 13 marca 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Okoliczność ta – w myśl powołanego art. 134 k.p.a. - obligowała Kolegium do wydania zaskarżonego postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że decyzja Burmistrza z 17 lutego 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego zawierała – stosownie do wymogu art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. - prawidłowe pouczenie co do przysługującego od niej odwołania, w tym trybu i terminu jego wniesienia. Nie do zaakceptowania pozostaje w związku z tym stanowisko skarżącego, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji swojego działania na skutek ograniczonego pouczenia przez organ I instancji o przysługujących mu prawach i obowiązkach, w tym o konsekwencjach uchybienia terminu do wniesienia odwołania i możliwości złożenia wniosku o jego przywrócenie. W tym zakresie istotne pozostaje, kiedy odwołanie faktycznie zostało wniesione. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nastąpiło to po ewidentnie po upływie przewidzianego dla tej czynności 14-dniowego terminu, w związku z tym jako niezasadne jawi się wyrażone w uzasadnieniu skargi twierdzenie skarżącego, że obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, w jakiej dacie jego zamiarem było wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Przyjęcie opisanej wyżej argumentacji prowadziłoby do akceptacji niedopuszczalnego założenia, że organy w każdym przypadku powinny przewidywać możliwość wniesienia odwołania z uchybieniem terminu i niejako z wyprzedzeniem pouczać strony o związanych z tym konsekwencjach i sposobie postępowania. Także z art. 124 k.p.a. wprost wynika, jakie są elementy składowe postanowienia administracyjnego. Powinno ono zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (§ 1), a jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie - także uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 2). Wymogom tym zaskarżone postanowienie w pełni odpowiadało, co tym samym również względem niego wyklucza skuteczność zarzutu skargi naruszenia art. 7 – 10 k.p.a. wywodzonego z braku dodatkowego pouczenia skarżącego przez organy o konsekwencjach uchybienia terminu do wniesienia odwołania i możliwości złożenia wniosku o jego przywrócenie. Wobec prawidłowości powyższych pouczeń, bez znaczenia w sprawie pozostaje, że skarżący jest cudzoziemcem. W tym zakresie zwrócenia uwagi wymaga, że zaskarżone postanowienie i poprzedzająca go decyzja organu I instancji z 17 lutego 2023 r. zostały wydane w następstwie uchylenia przez SKO decyzją z 9 stycznia 2023 r. decyzji Burmistrza z 17 listopada 2022 r. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by u przyczyn uchybienia przez niego terminu do wniesienia odwołania znajdowały się trudności z należytym rozumieniem pouczenia odnoszącego się do terminu i sposobu jego wniesienia, o czym świadczy wniesione odwołanie od decyzji z 17 listopada 2022 r. Okoliczność ta nie ma zresztą znaczenia dla kwestii uchybienia terminu do wniesienia odwołania i mogłaby zostać potencjalnie wzięta pod uwagę tylko dla potrzeb rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, do czego właściwe pozostaje SKO (jak wynika z dołączonych do skargi załączników, "wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji" – oznaczony datą 24 maja 2023 r. – wpłynął do SKO 29 maja 2023 r.). W tym zakresie jako bezprzedmiotowy jawi się taki wniosek zawarty w piśmie pełnomocnika skarżącego z 8 października 2023 r., przedłożonym w toku postępowania sądowego do WSA w Rzeszowie. Ubocznie należy stwierdzić, że niezależnie od przedstawionego w nim stanowiska pełnomocnika popierającego skargę i wnoszącego o uchylenie postanowienia Kolegium z 17 kwietnia 2023 r., zawarta w tym piśmie argumentacja odnosi się faktycznie do kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd w postępowaniu ze skargi na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.