II SA/Rz 1036/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1036/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] nakazał KK jako właścicielowi działki nr 602 w [...] oraz KK, GK jako właścicielom działki nr 600 w [...], wstrzymanie użytkowania terenu i przywrócenie poprzedniego sposobu jego zagospodarowania, tj. jako terenu mieszkaniowego niezabudowanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 maja 2013 r. KK poinformował o tymczasowej, jednorazowej zmianie sposobu zagospodarowania w/w terenu na plac handlowy w okresie od 24 kwietnia 2013 r. do 23 kwietnia 2014 r. Jednocześnie złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na w/w terenie. Po upływie deklarowanego terminu nie zaprzestano prowadzenia działalności handlowej, co w ocenie organu obligowało do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Po rozpatrzeniu odwołania KK, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Kolegium kwestionowaną decyzją Burmistrz naruszył przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez zastosowanie względem stron obu wymienionych w tej regulacji sankcji. Przepis ten przewiduje wybór jednej z dwóch wymienionych w nim sankcji – wstrzymanie użytkowania terenu i zobowiązanie do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, bądź przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto w ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji nie zostało poprzedzone kompleksowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy oraz zapewnieniem stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Przeprowadzone oględziny nieruchomości, których ustalenia stanowiły podstawę do wydania decyzji, zostały bowiem dokonane bez zawiadomienia i udziału stron postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielom działek nr 600, 601, 602 w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu ich użytkowania. W jego toku przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości oraz przesłuchane zostały strony postępowania. W dniu 22 stycznia 2016 r. Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję nakazującą GK, KK przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr 600, 601 i 602 w [...] stanowiących ich własność, na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że działka nr 600 zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym, zaś na jej terenie urządzony był ogród i sad owocowy. W toku postępowania nie ustalono daty rozbiórki budynku gospodarczego, natomiast budynek mieszkalny został rozebrany w dniu 20 kwietnia 2013 r., a na jego rozbiórkę Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Działka nr 601 zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, rozebranym przez poprzedniego właściciela na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Działka nr 602 zabudowana była zaś budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a na jej terenie urządzony był ogród i sad owocowy. Budynek mieszkalny został rozebrany, jak podał organ, z powodu złego stanu technicznego razem z budynkiem na działce nr 601. Organ wskazał, że każda z opisanych wyżej działek w przeszłości stanowiła odrębne nieruchomości użytkowane wyłącznie dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Całość terenu obejmującego działki nr 600, 601 i 602 została przekształcona dla potrzeb urządzenia na nim placu targowego. Od kwietnia 2013 r. w każdą środę na spornym terenie prowadzona jest działalność handlowa polegająca na ustawieniu przez sprzedających około 40 przenośnych stanowisk handlowych. Oznacza to, że doszło do nieuprawnionej zmiany zagospodarowania terenu, co z kolei obligowało do wydania decyzji z myśl art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Wprawdzie KK zwrócił się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu targowego na terenie ww. nieruchomości, niemniej warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiają możliwość realizacji na tym terenie placu handlowego w zdecydowanie innej formie, niż ta, która ma miejsce. W odwołaniu od tej decyzji KK zakwestionował stanowisko organu o dokonanej przez niego niezgodnej z prawem zmiany przeznaczenia terenu. Wskazał, że w okresie jednego roku, o którym mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla dokonanej zmiany zagospodarowania terenu. W toku tego postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia warunków na wnioskowane zagospodarowanie, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, niemniej zapadłe rozstrzygnięcia zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2015 r. II SA/Rz 1578/14. W wyroku tym Sąd nie znalazł podstaw do wydania decyzji odmownej, wobec czego to nie postępowanie właściciela nieruchomości, ale wyłącznie wadliwość decyzji Burmistrza spowodowała "długotrwałe nieuregulowanie stanu prawnego inwestycji". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium nie ma znaczenia fakt wydania w dniu [...] stycznia 2016 r. przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy, gdyż warunki zawarte w tej decyzji przedstawiają możliwość realizacji na spornym terenie placu handlowego w zdecydowanie innej formie, niż ta, która ma miejsce obecnie i stanowi przedmiot nakazu do przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania. Dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. istotne jest zaś, że doszło do nieuprawnionej zmiany zagospodarowania terenu, a taka okoliczność zachodzi w opisywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzje, KK wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji pomimo, że powołany przepis nie nakłada na organ administracji obowiązku wydania takiej decyzji, a w opisywanej sprawie nie przemawiają za tym okoliczności faktyczne; 2. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, w sytuacji, w której została już wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w dużej mierze potwierdzająca stan faktycznie istniejący. Skarżący wskazał, że w dniu [...] stycznia 2016 r. Burmistrz wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na urządzeniu na spornych działkach placu targowego. Jedyną różnicą w stosunku do stanu istniejącego obecnie było określenie w decyzji utworzenia minimum 25% powierzchni biologicznie czynnej. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone odwołaniem do SKO w Rzeszowie, a po utrzymaniu go w mocy przez ten organ, skarżący zaskarżył je do WSA w Rzeszowie, kwestionując jednakże tylko narzucenie obowiązku pozostawienia na placu targowym powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach nie znajduje racjonalnego uzasadnienia przywracanie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek, w sytuacji, kiedy działki te zostały co do zasady zagospodarowane zgodnie z wydanymi już warunkami zagospodarowania i zabudowy W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, częściowo z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p., sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zatem również i sposób jej zabudowy, kształtują wraz z innymi przepisami ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepisy te wprowadzają zasadę "wolności wykonywania prawa własności" w odniesieniu do zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, o ile oczywiście inwestor legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości oraz o ile zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami. W rozpoznawanej sprawie dla terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiego planu, budowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – w przypadku tzw. inwestycji celu publicznego (art. 50 u.p.z.p.), lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku budowy pozostałych obiektów budowlanych lub wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest również wymagane w przypadku planowanej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Wyjątkiem od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest dokonanie tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wbrew stanowisku skarżącego, zastosowanie rozwiązań, o których mowa w przytoczonej wyżej regulacji, nie zostało pozostawione w każdym przypadku swobodnemu uznaniu organowi administracji. Celem decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest bowiem osiągnięcie w drodze władczej ingerencji organów stanu zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, należy do zadań własnych gminy). W doktrynie przyjmuje się, że wymienione w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w pkt 1 i 2 sposoby rozstrzygnięć, ze względu na różny cel ich wydania i systematykę przepisów, nie mogą być stosowane łącznie w jednym przypadku. Organ powinien rozstrzygnąć sprawę w jeden ze sposobów wskazanych w ww. przepisie, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę organ II instancji w wydanej przez siebie decyzji kasacyjnej z dnia 15 lipca 2015 r. Wskazuje się jednak (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2015), że w jednej sprawie możliwe jest wydanie obu wymienionych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. decyzji, jednej po drugiej, np. w sytuacji gdy zostanie wyznaczony termin zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i strona go przekroczy nie wnosząc o ustalenie warunków zabudowy, organ może następnie wydać decyzję przewidzianą w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Podobna sytuacja wystąpi, gdy strona nie uzyska decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie ze swoim wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu targowego na działkach nr 600, 601 i 602 w [...] wystąpił sam inwestor i to przed upływem rocznego okresu tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu. Okoliczność ta ma w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Przede wszystkim eliminuje możliwość zastosowania przez organ rozwiązania wskazanego w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Kluczowe znaczenie ma też fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działek nr 600, 601 i 602 w [...] w dniu [...] stycznia 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...]. Fakt ten znany jest Sądowi z akt administracyjnych sprawy, należy też przypomnieć, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie obie ww. decyzje istniały już w obrocie prawnym, miały walor ostateczności i podlegały wykonaniu. Decyzje te bezspornie ustaliły sposób zagospodarowania ww. terenu, a zatem tak ukształtowany stan faktyczny i prawny winien był zostać uwzględniony przez organy rozstrzygające w niniejszym postępowaniu. Tymczasem organy obu instancji nie wzięły pod uwagę całokształtu okoliczności, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakazujące organom podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że wystąpienie strony z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie ma znaczenia dla uprzedniej zmiany zagospodarowania terenu i zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p, chociażby z tego powodu, że inwestycja określona w decyzji o warunkach zabudowy znacznie różni się co do cech i parametrów od obecnego bezprawnego stanu zagospodarowania terenu. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Już samo wystąpienie skarżącego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy determinuje kierunek rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., na co Sąd zwrócił już uwagę. Ponadto brak szczegółowego odniesienia się do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia ocenę czy rzeczywiście istniejące zagospodarowanie działek nr 600, 601 i 602 jako placu targowego jest odmienne od ukształtowanego decyzjami z dnia [...] stycznia 2016 r. i [...] kwietnia 2016 r. W tym kontekście słuszne są też zarzuty skargi wskazujące na kwestię wykonania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zasadności działań organu, który w jednym postępowaniu poprzez ustalenie warunków zabudowy sankcjonuje de facto istniejący stan, w drugim zaś nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (decyzje organu II instancji odpowiednio z [...] kwietnia 2016 r. i [...] kwietnia 2016 r.). W realiach rozpoznawanej sprawy postępowania te są powiązane. Od wyniku pierwszego z nich – ustalenia warunków zabudowy zgodnej z aktualnym zagospodarowaniem terenu lub też decyzji odmownej w tym zakresie - zależy sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy na urządzenie placu targowego na działkach 600, 601 i 602 toczące się z wniosku skarżącego ma zatem charakter prejudycjalny wobec postępowania z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. prowadzonego w kontrolowanej sprawie. Ta konstatacja ma istotne znaczenie dla przyszłych działań organu w stanie faktycznym zaistniałym na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2017 r. II SA/Rz 935/16, którym Sąd uchylił decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wystąpienie zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) stanowi na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić przy tym należy, że użyty w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. termin "inny organ" powinien być interpretowane funkcjonalnie, co oznacza, że przez inny organ należy rozumieć organ administracji publicznej prowadzący inne, odrębne przedmiotowo postępowanie administracyjne, choćby był to ten sam organ administracji (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10.11.2016 r., II SA/Ol 1235/16, Lex Nr 2156454). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdzie organ I instancji – Burmistrz Miasta [...] właściwy jest zarówno do ustalenia warunków zabudowy na wniosek skarżącego, jak i do prowadzenia postępowania z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu. Wszystkie te okoliczności winny być wzięte pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sąd uznał bowiem wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.