II SA/Rz 935/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 935/16 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K. K. jest wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...]. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] października 2013 r. K. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: Plac targowy pomiędzy ulicami K. i P. na działkach nr ewid. 600 i 602 obr. [....] w D. Wydana pierwotnie decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z dnia [...] października 2014 r. ([...]) zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2015 r. II SA/Rz 1578/14. W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu [...] września 2015 r. inwestor uzupełnił i rozszerzył wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmując zakresem planowanej inwestycji również działkę nr 601 oraz wskazał na zamiar realizacji miejsc postojowych na objętym wnioskiem terenie. Po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], Burmistrz M. [..] - na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu targowego na działkach nr ewid. 600, 601 i 602 obr. [...] położonych przy ul. K. i ul. P. w D. na rzecz K. K.. Odwołania od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. A. F. w D. (dalej: SM w D.) oraz K. K.. SM w D. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowana inwestycja spełnia wymogi "dobrego sąsiedztwa"; naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dowolnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, podczas gdy granica ta w przypadku braku uzasadnionych powodów nie powinna przekraczać trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że warunki zabudowy w sposób wystarczający chronią interesy osób trzecich. W związku z podniesionymi zarzutami SM wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołaniem K. K. objęty został natomiast pkt III.1.c oraz III.2.b decyzji Burmistrza nakazującej utworzenie powierzchni biologicznie czynnej. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w zaskarżonej części bez podstawy prawnej, bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, brak poinformowania o nich strony, a także brak uzasadnienia decyzji w zakresie objętym przedmiotem zaskarżenia. Zawnioskował o uchylenie decyzji organu I instancji i wykreślenie z punktu III. 1 podpunktu c oraz z punktu III.2 podpunktu b, względnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Opisaną na wstępie decyzją SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 64 w zw. z art. 56 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza uznając, że nie narusza ona prawa a organ ten przeprowadził postępowanie prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami K.p.a. oraz art. art. 53, art. 54 (w zw. z art. 64 ust. 1) i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., biorąc także pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy konieczne jest zbadanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli te warunki są spełnione, organ jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Kolegium zauważyło, że w trakcie postępowania przeprowadzono analizę na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W ocenie SKO przyjęte przez organ I instancji granice obszaru analizowanego - chociaż wyznaczone w sposób nieregularny - są zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto ten sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (poprzez rozszerzenie jego granic) w żaden sposób nie wpływa na prawidłowe określenie funkcji oraz parametrów planowanej inwestycji. Odnośnie kwestionowanej przez odwołującą się Spółdzielnię braku kontynuacji funkcji Kolegium wyjaśniło, że sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowych działkach była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Rzeszowie. Cytując fragment uzasadnienia wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Rz 1578/14 podało, że sąsiedztwo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można ustalić cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów cech i wskaźników ukształtowania zabudowy. Realizacja zasady kontynuacji funkcji nie może sprowadzać się tylko do możliwości powstania obiektów tożsamych z już istniejącymi lub nową zabudową lub identycznym zagospodarowaniem terenu. Z obowiązujących przepisów trudno wywieść zasadę, że plac targowy może być lokalizowany tylko obok innego placu i wówczas tylko można mówić o kontynuacji funkcji. SKO zauważyło, że z załączonych do akt sprawy wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszana: mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, mieszkalno-usługowa, usługowa (głównie obiekty handlowe - kioski, sklepy). W pobliżu terenu objętego wnioskiem (w odległości ok. 70 m) znajduje się publiczny plac handlowy - targowisko miejskie. Plac zagospodarowany jest straganami i stoiskami handlowymi. Ponadto z akt sprawy wynika, że istniejące targowisko miejskie położone jest przy ul. K. w D., do której to drogi publicznej posiada także bezpośredni dostęp teren planowanej inwestycji. Powyższe wypełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO podało nadto, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Nie należy przez to rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. Dodatkowo organ zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej. Kolegium podało, że w pkt III.2 oraz pkt III.5 decyzji organu I instancji zawarto ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, co wypełnia przesłankę z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu K. K. SKO uznało je za niezasadne. Podało, że obowiązek wyznaczenia w decyzji powierzchni biologicznie czynnej wynika z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w "obszarze analizowanym" wskazano, że powierzchnie utwardzone na terenach handlowych wynoszą od ok. 30 do ok. 75 %; w tych granicach dopuszczalne jest przyjęcie wskaźnika dla wnioskowanego terenu. Zatem jako prawidłowe Kolegium oceniło przyjęcie przez organ I instancji wielkości tego wskaźnika, tj. powierzchni utwardzonej - do 75% powierzchni terenu inwestycji (zachowanie 25% powierzchni biologicznie czynnej). Skargę na decyzję SKO do WSA w Rzeszowie złożył K. K., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. [...] w części objętej punktem III.2 ppkt b oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części objętej punktem III.2 ppkt b, dotyczącym określenia i wielkości powierzchni biologicznie czynnej, mimo braku przesłanek do utworzenia takiej powierzchni na terenie inwestycji. Zarzucił nadto naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 6, art. 9, art. 11 i art. 107 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia powierzchni biologicznie czynnej mimo braku przesłanek uzasadniających ustalenie takiej powierzchni oraz braku wskazania w tym zakresie podstaw faktycznych i prawnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (oznacza to, że zarzuty podniesione w skardze nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności, a Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa). Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy kontroli we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd stwierdził, że skarga – po części z przyczyn w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie orzekał już WSA w Rzeszowie, który na skutek skargi K. K. prawomocnym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. II SA/Rz 1578/14 uchylił pierwotną decyzję Burmistrza M. [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne oraz utrzymującą ją w mocy decyzję SKO z dnia [...] października 2014 r. Na mocy art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd odnosząc się do zasady kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że nie może się ona sprowadzać tylko do możliwości powstania obiektów tożsamych z już istniejącymi lub identycznym zagospodarowaniem terenu, gdyż z obowiązujących przepisów trudno wywieść, by planowana inwestycja mogła być lokalizowana tylko obok innej o takim samym charakterze (w okolicznościach sprawy plac targowy tylko obok innego placu). Sąd zwracając uwagę, że analizowany obszar obejmuje różne funkcje (mieszkaniową, handlową, plac targowy), wskazał m.in. na nieprawidłowości sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwiające dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji funkcji poprzez brak uzasadnienia zgodności planowanego sposobu zagospodarowania terenu z już prowadzoną na analizowanym obszarze działalnością handlową (brak odniesienia do rodzaju tej działalności, wielkości placówek). Sąd wskazał także, że naruszający zasadę dobrego sąsiedztwa element uciążliwości inwestycji oraz brak akceptacji dla wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu przez okolicznych mieszkańców nie stanowi wystarczającej przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niemniej ocena uciążliwości inwestycji którą należy uwzględnić ze względu na ochronę interesów osób trzecich musi się odnosić do całego obszaru analizowanego, a w przypadku placu targowego być dokonana również przez pryzmat czasu jego funkcjonowania. Obecne przyczyny uwzględnienia skargi mają swoje źródło w sporządzonej w sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 8 akt sprawy I instancji, II cz.), której wyniki zawierające część tekstową i graficzną (oznaczone w sprawie nr 2a i 2b) stanowią w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) załącznik do wydanej w niniejszej sprawie w I instancji decyzji Burmistrza M. [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy. Analiza ta wraz z jej wynikami w części dotyczącej funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w dalszym ciągu nie spełnia wymagań wynikających z przepisów prawa i nie uwzględnia wyrażonych w tym zakresie w w/w wyroku wytycznych, a przez to w obecnym kształcie nie może stanowić prawnie wiążącego elementu składowego wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Punktem wyjścia dla dokonania tych ustaleń jest właściwe określenie obszaru analizowanego, tj. takie, które w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a które uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie tych wymagań /tzw. zasada dobrego sąsiedztwa/. Doprecyzowaniem tej regulacji jest § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), stosownie do którego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5. Ust. 2 tego paragrafu wskazuje przy tym, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie - wg sporządzonej przez uprawnionego urbanistę analizy - szerokość frontu działek nr 600 i 602 przyległych do ul. [...] z której ma odbywać się wjazd wynosi ok. 30 m, zatem minimalna szerokość obszaru analizowanego musi wynosić min. 90 m i zgodnie z zawartym w niej zapisem "taką szerokość przyjęto do analizy, uznając jednocześnie, że jest ona wystarczająca dla oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych mających wpływ na planowane zamierzenie inwestycyjne". Tymczasem wg uzasadnienia decyzji organu I instancji, obszar poddany analizie obejmuje "obszar (...) o szerokości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem", na którym zgodnie z zapisami analizy znajduje się zabudowa mieszkaniowa (jedno- i wielorodzinna), mieszkalno – usługowa, usługowa (obiekty handlowe – kioski, sklepy), a w odległości ok. 70 m publiczny plac handlowy – targowisko miejskie. Także zgodnie z wyznaczonym na mapie zasadniczej (stanowiącej załącznik nr 2b do decyzji o warunkach zabudowy) obszarem analizowanym, jego granice oznaczone zostały w zakresie szerszym niż 3-krotna szerokość frontu działek nr 600 i 602, obejmując działki z budynkami mieszkalnymi i handlowymi położone poza obszarem 90 m liczonym od granic tych działek. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r. II OSK 172/11, sposób wyznaczania obszaru analizowanego ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występującej, umożliwiając poszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimalne odległości w przypadku uznania, że działanie takie jest niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego oraz poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa jako podstawy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ważne jest jednak, by planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, jej funkcję i parametry architektoniczne. Mając na uwadze argumentację podniesioną przez SM w D. w odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2016 r. należy jednocześnie podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądowym, spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stwarza możliwość dokonania analizy zabudowy na obszarze większym, niż tylko działki sąsiednie bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W tym znaczeniu pojęcie działki sąsiedniej powinno być rozumiane szeroko, obejmując wszystkie działki znajdujące się zarówno w całości jak i w części w obszarze analizowanym. Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością, na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu, zapewniając wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej zaś strony stanowiłoby ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami lub stanem zagospodarowania działki znajdującej się obok (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. II OSK 204/15 i z dnia 9 listopada 2016 r. II OSK 935/16). Zwrócenia uwagi wymaga, że § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie formułuje maksymalnych granic obszaru analizowanego, niemniej organ ustalając jego granice powinien jednak jako punkt wyjścia traktować teren wokół działki o trzykrotnej szerokość jej frontu (ale nie mniejszą niż 50 m). Obszar ten nie musi być także wyznaczony w formie koła, niemniej przyczyny odstępstw powinny być przekonująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. IV SA/Wa 1997/11, wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r. II OSK 1533/07). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wymogom tym zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie sprostały. W sprawie nie zostały wyjaśnione zarówno przyczyny rozbieżności pomiędzy analizą a uzasadnieniem decyzji i załącznikiem graficznym do niej, jak i przyczyny dla których dokonano odstępstw od wyznaczenia granic obszaru analizowanego z przekroczeniem trzykrotnej szerokość frontu działki i jednocześnie nie ustalono go w kształcie okręgu. Zdaniem Sądu, treść decyzji i załączników do niej powinna w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości umożliwiać stwierdzenie, jaki obszar był brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia. Nie wyjaśniono też, jakim rzeczywistym cechom istniejącej zabudowy w postaci terenów handlowych (określonych w pkt I.2.B wyników analizy) przyznano determinujące znaczenie wydając decyzję o warunkach zabudowy, w stosunku do której uwagę zwraca też ograniczenie (zmniejszenie) obszaru analizowanego (m.in. poprzez jedynie częściowe objęcie nim stanowiącej targowisko miejskie działki nr 532/4) względem obszaru objętego analizą sporządzoną w toku pierwotnego postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W tym kontekście, niejako na marginesie dotychczasowych rozważań należy podkreślić, że w okolicznościach sprawy, w przypadku nawet gdyby wyznaczony w postaci 3-krotnej szerokości frontu działki obszar analizowany nie obejmował działki nr 532/4 (publicznego placu handlowego przy ul. K.), z uwagi na jej bliskie sąsiedztwo, za celowe należałoby przynajmniej uznać rozważenie jego powiększenia celem objęcia nim tej działki jako obiektu o takiej samej funkcji, jaki ma zamiar realizować inwestor. Zwrócenia uwagi wymaga też, że mimo projektowania wjazdu na teren objęty zamiarem realizacji inwestycji od strony ul. P. (zgodnie ze stanowiskiem Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w [....] z dnia [...] października 2015 r.), nadal pozostaje on dostępny z tej samej drogi publicznej, tj. ul. K., co już położony przy niej publiczny plac handlowy, spełniając tym samym wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (poprzez wymagania dotyczące urządzenia wjazdu nie można ograniczać ustalenia warunków zabudowy, eliminując niejako w ten sposób działki wykazujące największe podobieństwo w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu). Nie wykluczając zatem prawidłowości już dokonanego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki ponad 3-krotną szerokość jej frontu, z uwagi na stwierdzone uchybienia uniemożliwia to dokonanie pod tym względem w sposób nie budzący wątpliwości sądowej kontroli zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, jako nie poddających się obiektywnej weryfikacji. Niezależnie od tego, jak już wyżej wspomniano, skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn w niej podniesionych, mających związek z ustalonym w decyzji organu I instancji (pkt III.2.a) wymogiem zachowania na terenie inwestycji min. 25% powierzchni biologicznie czynnej. Nie przesądzając – w przypadku ustalania dla planowanej inwestycji warunków zabudowy – wymogu spełnienia tego kryterium i jego wielkości należy zauważyć, że w art. 61 u.p.z.p. – odmiennie niż w przewidzianej w art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy sytuacji sporządzania projektu planu miejscowego - ustawodawca nie zawarł wymogu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Powyższe przemawia za tym, iż określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi niezbędnego elementu takiej decyzji i co za tym idzie, brak wskazania tego parametru nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. II OSK 2043/13 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2015 r. II SA/Po 602/15). Tym bardziej należy opowiedzieć się za brakiem obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1076/13). W okolicznościach sprawy organ I instancji wymogu zachowania tego wskaźnika w żaden sposób nie uzasadnił, zaś SKO – na skutek podniesionych w tym zakresie w odwołaniu zarzutów inwestora – wywiodło ten obowiązek z regulacji § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia tego organu (z tej samej daty) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i powiązało go z zalegającą w aktach sprawy analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, wskazując, że powierzchnie utwardzone na terenach handlowych kształtują się w granicach 30-75%, w związku z czym w odniesieniu do tej maksymalnej wartości, za prawidłowe należy uznać przyjęcie wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25 % /w myśl § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...), ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu/. W ocenie Sądu, w oparciu o tak wskazaną podstawę prawną dopuszczalne jest wyznaczenie powierzchni biologicznie czynnej, o ile na ustalanie tego parametru w związku z przeprowadzaną analizą urbanistyczną na objętym nim terenie wskazuje decyzja o warunkach zabudowy (zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2011 r. II SA/Kr 759/10, z powodu wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej nie można czynić zarzutu naruszenia prawa). Ponieważ z powołanych wyżej przepisów nie wynikają jednak jakiekolwiek regulacje odnoszące się do sposobu ustalania tego parametru, zasadność jego wyznaczenia – zwłaszcza w powiązaniu z innymi obligatoryjnie wyznaczanymi parametrami zagospodarowania terenu – powinna wynikać z analizy urbanistycznej i być właściwie uzasadniona, aby organ – tak jak w niniejszej sprawie – nie narażał się na zarzuty dowolności. W kontekście powyższego, sposób wyznaczenia w rozpoznawanej sprawie powierzchni biologicznie czynnej i jej wielkość nie zostały należycie wykazane. Przede wszystkim, w ogóle nie wyjaśniono, jaki jest cel jej wyznaczenia i co należy rozumieć pod pojęciem udziału powierzchni biologicznie czynnej, w tym m.in., czy wiązać go z koniecznością zapewnienia naturalnej wegetacji roślin, czy też np. ze wskazanym w decyzji organu I instancji wymogiem odprowadzenia wód opadowych na teren własny inwestycji. Wymogu tego nie spełnia wyłącznie zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO stwierdzenie, że skoro powierzchnie utwardzone na terenach handlowych zawierają się w przedziale od ok. 30 – 75 %, to za prawidłowe należy uznać przyjęcie wielkości 25% powierzchni biologicznie czynnej. Ściśle wiąże się z tym kwestia, co jest traktowane jako powierzchnia utwardzona oraz jakie tereny – w ramach obszaru analizowanego - zostały przyjęte do jej ustalenia; w tym zakresie brak jest spójności między zawartym w wynikach analizy opisem funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania (pkt I.1.), w którym niezależnie od zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej oraz mieszkalno – usługowej wskazano: zabudowę usługową ("głównie obiekty handlowe – kioski, sklepy") oraz publiczny plac handlowy – targowisko miejskie, zaś w pkt I.2.B dotyczącym intensywności wykorzystania terenu "powierzchnie utwardzone na terenach handlowych", co do których w szczególności nie wiadomo, jakie tereny obejmują oraz czy wśród nich uwzględniane było opisane targowisko miejskie, jako najbardziej porównywalne z obiektem planowanym do realizacji przez inwestora. W ocenie Sądu, z uwagi na stosunkowo niewielki obszar terenu analizowanego oraz wynikającą z załącznika graficznego małą liczbę znajdujących się na nim obiektów określonych jako "budynki handlowe", uwzględniając jednocześnie rozbieżność pomiędzy tym określeniem a wskazanym wyżej "powierzchnie utwardzone na terenach handlowych", za prawidłowe nie można uznać ograniczenia się w analizie do podania samego wskaźnika powierzchni utwardzonych na terenach handlowych, bez odniesienia do konkretnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym oraz bez wskazania sposobu jego obliczenia. Poprzestanie wyłącznie na wyniku obliczeń uniemożliwiało rzeczywistą weryfikację prawidłowości ustaleń organu I instancji zarówno przez organ odwoławczy i Sąd, nie mówiąc już o przekonaniu skarżącego do prawidłowości rozstrzygnięcia. Jest to o tyle istotne, że już na etapie poprzedzającym wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy kwestionował on zapisany w projekcie decyzji wymóg zachowania 25% powierzchni biologicznie czynnej (pismo z dnia 1 grudnia 2015), czemu następnie dał wyraz we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o uzupełnienie decyzji w zakresie wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia. Nie bez znaczenia pozostają związane z tym jego twierdzenia zawarte w skardze co do braku wyjaśnienia, co stanowi nieutwardzoną część powierzchni na terenach handlowych, a wręcz, że powierzchnie utwardzone na wszystkich pobliskich terenach i placach handlowych w obszarze analizowanym i jego najbliższym otoczeniu stanowią 100 % tych terenów. Pośrednio wydaje się z tym korespondować zapis wyników analizy, iż plac handlowy stanowiący targowisko miejskie jako najbardziej zbliżony charakterem do planowanej inwestycji "zagospodarowany jest straganami i stoiskami handlowymi". Kwestie te, tj. związane z wyznaczeniem obszaru analizowanego oraz ewentualnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wymagają zatem ponownej wnikliwej oceny organów, a wytyczne w tym zakresie bezpośrednio wynikają z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze, Sąd z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (pkt I). O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II wyroku).