IV SA/Wa 1997/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję: 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1997/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, infrastruktura techniczna i wjazdem n częściach działek o nr ew. [...], [...], [...] położonych w rejonie ulicy [...] i ul. [...] w W. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję z dnia [...] maja 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, iż ocenia spełnienia zawartego w tym przepisie warunku winna zostać dokonana przez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, że zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej jednak niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m i przeprowadza na nim analizę. Przez front działki objętej wnioskiem rozumie się zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę . Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę przylega część działki oznaczona literami C" - E. Organ I instancji wyznaczył teren obszaru analizowanego przyjmując za front działki odcinek wyznaczony literami C - D., co skutkuje znacznym rozszerzeniem obszaru analizowanego. Odcinek oznaczony na mapie C" -E ma bowiem około 20 m, natomiast odcinek oznaczony C-D ma około 110 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, że organ I instancji nie uzasadnił dlaczego przyjął taki front działki i taki obszar analizowany. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak wyjaśnienia powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji lub w analizie powoduje nie tylko niemożliwość oceny przyjętego rozwiązania przez organ odwoławczy , ale przede wszystkim rodzi podstawy do formułowania zarzutów przeciwko przyjętemu rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. organ wskazał, że dla ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjna zapisy studium nie są wiążące. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że organ I instancji ponownie wydając rozstrzygnięcie w sprawie musi szczegółowo wyjaśnić kwestię mającą pierwszorzędne znaczenie dla późniejszego wyniku sprawy tj. oznaczenia i wskazania frontu działki, a co z a tym idzie wielkości obszaru analizowanego w sprawie. Przyjęte ustalenia muszą zostać szczegółowo uzasadnione w wydanym orzeczeniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. sp. z.o.o. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, utrzymanie w mocy - uchylonej zaskarżoną decyzją SKO - decyzji z dnia [...] maja 2011 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegującej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i wjazdem na części działek nr ew. [...], [...] i [...] w rejonie ul. [...] i [...] w W. Spółka wniosła o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżącą wniosła ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie § 2 pkt 5 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujących błędnym przyjęciem, iż granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone jako trzykrotna długość odcinka C" - E tym samym uznając wskazany odcinek za front działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, co skutkuje ustalaniem mniejszego minimalnego obszaru analizowanego niż wynika to z obowiązujących przepisów. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia tj. art. 6, art. 7 k.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności postępowania oraz brak wszechstronnego rozważenia i prawidłowej oceny zebranego materiału w sprawie, skutkującym błędnym przyjęciem że za front działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy należy uznać odcinek C" - E, a tym samym uznania za mniejszy obszar podlegający analizie niż wynika to z przepisów. Zarzucono decyzji także naruszanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania skutkujących uchyleniem decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, iż organ I instancji w sposób prawidłowy wykonał zalecenia wynikające z rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmując inną szerokość frontu działki je uzasadniło tego wyboru. W ocenie skarżącej zawężająca interpretacja frontu działki jest sprzeczna z celem normodawcy. Nadto Spółka zwróciła uwagę, iż § 3 ust. 2 rozporządzanie określa jedynie minimalne granice obszaru analizowanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć należy, iż skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wymienione. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzje dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl § 2 powołanego wyżej artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany wyżej przepis statuuje jako zasadę merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, a jako wyjątek od przyjętej reguły dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Powyższa norma stanowi odpowiedź na zasadę dwuinstancyjności wynikającej z art. 78 Konstytucji RP, której realizacją jest art. 15 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przy czym "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów , który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (por. NSA z 12 listopada 1992 r. V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowy i podmiotowym sprawy administracyjnej. Zapewnieniu realizacji tej zasady służy również art. 138 § 2 k.p.a., który jedynie jako wyjątek od przyjętego rozwiązania daje możliwość wydania decyzji kasatoryjnej i to po spełnieniu określonych w nim warunków. Możliwość taka istnieje dopiero, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie rozpoznało ponownie merytorycznie sprawy, a jedynie ograniczyło się do oceny decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, lecz jedynie stwierdził, iż okoliczności te nie zostały w decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało jakich uchybień proceduralnych dopuścił się organ I instancji, które skutkowałyby koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśniania sprawy. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego organ I instancji wskazał szerokość działki oraz obszar analizowany, aczkolwiek nie uzasadnił tego w sposób szczegółowy w decyzji. Nie stanowi to jednak przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia na jego podstawie decyzji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało braków w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a jedynie wskazywało na braki w merytorycznym uzasadnieniu organu I instancji to winno merytorycznie rozstrzygnąć sprawę ( patrz wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 183/10, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056). Ograniczenie się przez organ odwoławczy do oceny decyzji wydanej przez organ I instancji było niedopuszczalne i stanowiło przekroczenie zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., II OSK 1705/09, LEX nr 746742). Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości ( patrz wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., II OSK 1903/09, LEX nr 746843). Słusznie podniesiono w skardze, iż § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakreśla jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, a tym samym pozwala na ustalenie tego obszaru w większych granicach. Organ administracji winien jednak podać argumentację przemawiającą za przyjęciem większego obszaru analizowanego. W sytuacji, gdy w ocenie organu odwoławczego szerokość frontu działki winna być inna niż ustalił to organ I instancji ( mniejsza), organ odwoławczy winien ocenić, czy sporządzona analiza może być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie, czy też zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i sporządzenia nowej analizy. Dopiero dokonanie takiej oceny materiału dowodowego pozwoli na ustalenie, czy w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w takim zakresie, że istnieje możliwość uzupełnienia postępowania przez organ odwoławczy przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., czy też w tym celu konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z przytoczonych wyżej powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach zaś rozstrzygnięto w myśl art. 200 p.p.s.a.