II OSK 1705/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 197/09 w sprawie ze skargi S. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji wolnostojącej tablicy reklamowej na fundamencie przestawnym przy ulicy [...] we Wrocławiu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 197/09, po rozpoznaniu skargi S. Sp. z o.o., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji wolnostojącej tablicy reklamowej na fundamencie przestawnym przy ul. [...] we Wrocławiu oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2008r., Nr [...], przywołującą w podstawie prawnej art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm./ - wniesiono sprzeciw wobec zgłoszonego przez S. Sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji wolno stojącej tablicy reklamowej na fundamencie przestawnym na działce [...], obręb [...], przy ul. [...]we Wrocławiu. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku sprawdzenia przez organ dokonanego przez powyższą Spółkę zgłoszenia, postanowieniem z dnia [...] października 2008r., Nr [...]nałożono na stronę obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie do 17 października 2008 r. Zgłaszający nie przedłożył jednak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, zaś w piśmie z 14 października 2008 r. stwierdził, że stoi na stanowisku, że do dokonania owego zgłoszenia nie jest wymagane posiadanie decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu, wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami (art.3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Ich budowa nie została zwolniona w art. 29 ust.1 przywołanej ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja takich urządzeń wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od miejsca ich usytuowania (Jerzy Siegień, Prawo budowlane, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s.221). W świetle powyższego organ stwierdził, że wymienione w zgłoszeniu zamierzenie budowlane objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tym niemniej zaskarżoną odwołaniem decyzję Prezydenta Wrocławia Nr [...]z dnia [...] października 2008 r., którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych, uzasadniono brakiem decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego przepisy, dotyczące zgłoszenia robót budowlanych, wykluczają wymaganie takiej decyzji. W konsekwencji organ stwierdził, że wymaganie decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żądanie przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest w ocenie organu odwoławczego uzasadnione prawnie i może stanowić podstawę zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzenia budowlanego. W obszernej skardze na ostateczną decyzję, inwestor wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których sądy przyjmowały, że instalacja przedmiotowego urządzenia reklamowego jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia, stąd zdaniem skarżącej niezasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że zakres robót określony w zgłoszeniu wykracza poza zakres robót określonych w art.29 ust.2 pkt.6 Prawa budowlanego . W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego Jak wskazał Sąd, istotna jest okoliczność, że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, organy obu instancji orzekały w toku rozpoznawania niniejszej sprawy na podstawie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm./. Tak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy rozpoznając sprawę w toku postępowania administracyjnego, były zgodne, że należy zgłosić sprzeciw do zamierzenia budowlanego, natomiast każdy z nich przyjął inną podstawę prawną zgłoszenia owego sprzeciwu. I tak organ pierwszej instancji uznał, że zgłoszenie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wymaga przedłożenia przez stronę skarżącą w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Nie uzupełnienie przez inwestora w wyznaczonym przez organ terminie nałożonego w tym zakresie obowiązku, uprawniało w ocenie tegoż organu, do wniesienia sprzeciwu w oparciu o w/w przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast organ odwoławczy, uznając co do zasady trafność wniesionego przez organ pierwszej instancji sprzeciwu, przyjął, że podstawę do jego wniesienia stanowi treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, z tej to przyczyny, że zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto organ odwoławczy akceptując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji powołał się dodatkowo na przepis art.30 ust.7 pkt 4 Prawa budowlanego, który to przepis uprawnia wprawdzie organ do nałożenia na zgłaszającego - inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz może nastąpić to tylko w przypadku, gdy realizacja objętych zgłoszeniem robót może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Sąd pierwszej instancji, powołał się na poglądy prezentowane w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że, cyt.: "... W trybie art. 30 ust. 7 Pr. Bud. organ nie może nałożyć na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji, na których realizację pozwolenie na budowę jest wymagane w myśl art. 28 tej ustawy. Pozostawałoby to w kolizji z funkcją całej regulacji, której istotą jest możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do budowy lub wykonywania robót budowlanych, które wymagają jedynie zgłoszenia (art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy). W sytuacji bowiem, gdy określony obowiązek wynika wprost z przepisów prawa (art. 28 ust. 1 ustawy), to nie należy go nakładać w trybie aktu indywidualnego. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w orzeczeniu z 6.04.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 334/04, niepublik." (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007 str.382). W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd podzielił pogląd strony, że w sprawie doszło do rozpoznania dwóch różnych spraw administracyjnych w toku instancji, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. i co ma istotny wpływ na sytuację procesową inwestora. Sąd wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianym zakresie. I tak np. w wyroku z dnia 19 września 2007 r. (IV SA/Wa 140/07, LEX nr 372513) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, który sąd w niniejszym składzie w całości podziela, że "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)". Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia z 28 marca 2006 r. , sygn. akt II OSK 664/05 /Lex 198350/ i w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., sygn.akt I OSK 451/06 /Lex 290649/. Marginalnie Sąd wskazał, że wydany w niniejszej sprawie wyrok jest kontynuacją linii orzeczniczej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu. W identycznym prawie stanie faktycznym i prawnym, Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2009r., sygn. akt II S.A./Wr 117/09 stwierdził, że, cyt. "... Organ II instancji dokonał swoistego uzupełnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez wskazanie w swym uzasadnieniu zupełnie nowej argumentacji, która uzasadniałaby podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Oznacza to, że to w istocie organ odwoławczy dokonał prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia za organ I instancji, a tym samym pozbawił stronę do kwestionowania zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania instancyjnego. Tak więc strona została w tym zakresie pozbawiona możliwości skorzystania z kontroli zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w toku postępowania odwoławczego, czyli doszło do naruszenia art.15 k.p.a. ...". W świetle powyższych ustaleń, Sąd stwierdził, że wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania zaskarżona decyzja musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego (art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: - naruszenie art.15 k.p.a. w zw. z art.138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ II instancji nie ma uprawnień do wydania orzeczenia merytorycznego i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w przypadku uzupełnienia przez organ odwoławczy uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawdą jest to co zostało podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ II instancji stwierdził, że opisane w zgłoszeniu urządzenia reklamowe są budowlą trwale z gruntem związaną i w związku z tym objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego nie doszło w ten sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjności zawartej w art.15 k.p.a. w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, co powoduje, że decyzja winna być usunięta z obrotu prawnego. Poprzez uzupełnienie rozstrzygnięcia organu I instancji nie doszło do rozpoznania dwóch różnych spraw administracyjnych, a organ II instancji nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji zupełnie nowej argumentacji, jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny. W swojej decyzji Wojewoda Dolnośląski podniósł bowiem, że stanowisko Prezydenta Wrocławia w niniejszej sprawie odnośnie żądania przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy jest w pełni uzasadnione. Nie można więc twierdzić, że organ II instancji orzekał w oparciu o całkowicie odmienne przepisy. Dodać należy także, że w przypadku robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę w szczególności inwestor winien przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Dochodzi w tej sytuacji bez wątpienia do zmiany zagospodarowania terenu / art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /. Bez względu na to więc czy w niniejszej sprawie inwestor winien przedłożyć pozwolenie na budowę czy też nie niewątpliwie winien przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy. Taki zapis, jak wyżej podniesiono znalazł się w uzasadnieniu decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Dlatego też zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie może się ostać zarzut, że Wojewoda Dolnośląski wskazał w swoim rozstrzygnięciu zupełnie nową argumentację aniżeli organ I instancji i że orzekał w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną. Skoro istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy to nie oznacza to, że zasada ta musi wyrazić się w dwukrotnym takim samym rozstrzygnięciu sprawy. Przepis art.138 k.p.a. wskazuje bowiem, że organ II instancji dokonując ponownej oceny sprawy samodzielnie dokonuje jej oceny zarówno na płaszczyźnie formalnoprawnej, jak i dowodowej. Rozstrzygnięcie organu II instancji nie musi zgadzać się z rozstrzygnięciem organu I instancji ani co do rozstrzygnięcia, ani co do uzasadnienia. Konieczności zachowania tożsamości sprawy w każdym jej elemencie nie można ujmować bezwzględnie. Zupełna identyczność sprawy nie może stanowić warunku koniecznego do przeprowadzenia działań organu II instancji. Nie istnienie w k.p.a. zakazu uwzględniania tzw. " nowości" zmusza do ścisłego rozgraniczenia sytuacji, w której wyłania się "nowa sprawa" i takich, które jej nie tworzą ze względu na nieznaczne tylko naruszenie zasady identyczności sprawy./ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art.l-103, Lex, 2007, wyd.II - za lex Omega /. Biorąc powyższe pod uwagę nie można w związku z tym zgodzić się ze stanowiskiem, że uchybienie dotyczące decyzji organu II instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem, bowiem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji winna być utrzymana w mocy. Odniesienie się przez organ II instancji również do ewentualnego braku pozwolenia na budowę nie miało wpływu na treść tego rozstrzygnięcia. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie doszło do rozpoznania dwóch różnych spraw administracyjnych w toku instancji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Rozstrzygając sprawę przede wszystkim należy mieć na względzie, że sprawa dotyczy sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec zgłoszenia zamiaru wykonania określonych przez inwestora robót budowlanych. Organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw, powołując art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestor nie uzupełnił zgłoszenia poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy, natomiast, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podzielił stanowisko tego organu co do możliwości żądania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu jest uzasadnione z tego względu, iż zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota bowiem dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Oczywiście zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ograniczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że organ II instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym musi być zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy. Zachowana została tożsamość podmiotowa, co nie budziło jakichkolwiek wątpliwości. Również nie doszło do naruszenia tożsamości przedmiotowej sprawy. Należy bowiem mieć na względzie, że inwestor nabywa prawo do wykonywania robót budowlanych, jeżeli właściwy organ administracji publicznej w określonym czasie nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw, wobec czego nie zaktualizowało się prawo inwestora do wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji wolno stojącej tablicy reklamowej. Okoliczność, że organ I instancji wniósł sprzeciw powołując się na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ odwoławczy wskazał, że obowiązek wniesienia sprzeciwu wynika także z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie świadczy o naruszeniu tożsamości przedmiotowej sprawy. Tożsamość przedmiotową niniejszej sprawy należy postrzegać w ramach instytucji zgłoszenia i towarzyszącej mu instytucji sprzeciwu, tworzących na gruncie Prawa budowlanego jedną z form administracyjnej reglamentacji działalności polegającej na wykonywaniu robót budowlanych. Decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, a zatem organy obu instancji orzekały co do tego czy inwestor może nabyć prawo do wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że rozpoznał inna sprawę administracyjną niż organ I instancji. Zatem brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Dodatkowo należy jeszcze zauważyć, że skoro organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę to oczywistą rzeczą jest, że przy zachowaniu tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy, może w uzasadnieniu decyzji zawrzeć własną argumentację, która może zawierać odmienności w stosunku do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zatem za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.