II SA/Wr 197/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji wolnostojącej tablicy reklamowej na fundamencie przestawnym przy ulicy [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...]r., Nr [...], przywołującą w podstawie prawnej art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm./ - wniesiono sprzeciw wobec zgłoszonego przez Spółkę A zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji wolno stojącej tablicy reklamowej na fundamencie przestawnym na działce 2/6, AM-18, obręb S.M., przy ul. [...] we W.. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku sprawdzenia przez organ dokonanego przez powyższą Spółkę przedmiotowego zgłoszenia, postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] nałożono na stronę obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie do 17 października 2008r. Zgłaszający nie przedłożył jednak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, zaś w piśmie z 14 października 2008r. stwierdził, że stoi na stanowisku, że do dokonania owego zgłoszenia nie jest wymagane posiadanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie podzielił stanowiska zgłaszającego i powołując się na przepis art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./ w związku z art.30 ust.2 Prawa budowlanego – orzekł jak wyżej. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania zarzucono decyzji naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzja ta jest wymagana jedynie w przypadku występowania o pozwolenie na budowę. Stąd zdaniem skarżącej organ nie był uprawniony do zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o przepis art.30 ust.2 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.innymi wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach zabytkowych oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem organu, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami (art.3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Ich budowa nie została zwolniona wart.29 ust.1 przywołanej ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja takich urządzeń wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od miejsca ich usytuowania (Jerzy Sięgień, Prawo budowlane, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s.221). Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe, na które składa się przestawny, prefabrykowany, żelbetonowy fundament, trzon nośny w formie słupa z rur stalowych, konstrukcja wsporczą tablicy i same tablice, a ponadto parametry i gabaryty konstrukcji wskazują zdaniem organu, że opisane urządzenie reklamowe jest budowlą trwale związaną z gruntem. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie, ani też technika, jaką tego powiązania dokonano. Istotne jest natomiast, czy posadowienie to jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo konstrukcji oraz jej otoczenia. W przypadku urządzenia reklamowego, o gabarytach jak w niniejszej sprawie, polega to na zapewnieniu słupowi i tablicy takiej podstawy, która uniemożliwi jej przesunięcie, przewrócenie czy też zapewni odporność na silne podmuchy wiatru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, LEX nr 266325 i powołane tam wyroki NSA z dnia 11.01.1999 r. sygn. akt II SA 1617/98, Lex Nr 46756 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.04.2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 383/04, Lex Nr 169390). W świetle powyższego organ stwierdził, że wymienione w zgłoszeniu zamierzenie budowlane objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tym niemniej zaskarżoną odwołaniem decyzję Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia [...] r., którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych, uzasadniono brakiem decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego przepisy, dotyczące zgłoszenia robót budowlanych, wykluczają wymaganie takiej decyzji. Warunki zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określa art. 30 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy "Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami". Jest tu więc mowa o innych, niż ustawa Prawo budowlane, przepisach. Decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W przepisie art.59 ustalono, że "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio" (ust.1) a także: "Przepis ust.1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku" (ust. 2). W konsekwencji organ stwierdził, że wymaganie decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Usytuowanie nośnika reklamowego zdecydowanie zmienia sposób zagospodarowania terenu. Może także wpłynąć na "wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich", np. dróg. A w takim przypadku, stosownie do art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane "Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia". Żądanie przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest w ocenie organu odwoławczego uzasadnione prawnie i może stanowić podstawę zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzenia budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ orzekł jak wyżej. W obszernej skardze na ostateczną decyzję w sprawie, inwestor wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych w których sądy przyjmowały, że instalacja przedmiotowego urządzenia reklamowego jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia, stąd zdaniem skarżącej niezasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że zakres robót określony w zgłoszeniu wykracza poza zakres robót określonych w art.29 ust.2 pkt.6 Prawa budowlanego . Nadto skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji naruszył zasadę dwuinstancyjności, zawartą w art.15 k.p.a., jako, że orzekał na podstawie innego przepisu prawa materialnego niż organ pierwszej instancji. Konkludując skarżąca Spółka wskazała, że decyzje obu instancji są niezgodne z duchem wprowadzanych w ostatnich latach zmian do Prawa budowlanego przez ustawodawcę. Ustawodawca od lat wprowadza zmiany polegające na odformalizowaniu procesu budowlanego, rozszerzając zakres inwestycji nie podlegających reglamentacji prawnej lub podlegających mniej sformalizowanej formie (zgłoszeniu) uzyskania zgody na realizację inwestycji. W tym stanie rzeczy, skarżąca wniosła jak wyżej. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakres kontroli zaskarżonych do Sądu decyzji ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a., co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego Istotna jest okoliczność, że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, organy obu instancji orzekały w toku rozpoznawania niniejszej sprawy na podstawie art. 30 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm./. Tak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy rozpoznając sprawę w toku postępowania administracyjnego, były zgodne, że należy zgłosić sprzeciw do zamierzenia budowlanego, natomiast każdy z nich przyjął inną podstawę prawną zgłoszenia owego sprzeciwu. I tak organ pierwszej instancji uznał, że zgłoszenie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wymaga przedłożenia przez stronę skarżącą w trybie art.30 ust.2 Prawa budowlanego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Nie uzupełnienie przez inwestora w wyznaczonym przez organ terminie nałożonego w tym zakresie obowiązku, uprawniało w ocenie tegoż organu, do wniesienia sprzeciwu w oparciu o w/w przepis art.30 ust.2 Prawa budowlanego. Natomiast organ odwoławczy, uznając co do zasady trafność wniesionego przez organ pierwszej instancji sprzeciwu, przyjął, że podstawę do jego wniesienia stanowi treść art. 30 ust. 6 pkt.1 Prawa budowlanego, z tej to przyczyny, że zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto organ odwoławczy akceptując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji powołał się dodatkowo na przepis art.30 ust.7 pkt.4 Prawa budowlanego, a który to przepis uprawnia wprawdzie organ do nałożenia na zgłaszającego – inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz może nastąpić to tylko w przypadku, gdy realizacja objętych zgłoszeniem robót może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Powołać się w tym miejscu należy na poglądy prezentowane w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że, cyt.: "... W trybie art. 30 ust. 7 Pr. Bud. organ nie może nałożyć na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji, na których realizację pozwolenie na budowę jest wymagane w myśl art. 28 tej ustawy. Pozostawałoby to w kolizji z funkcją całej regulacji, której istotą jest możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do budowy lub wykonywania robót budowlanych, które wymagają jedynie zgłoszenia (art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy). W sytuacji bowiem, gdy określony obowiązek wynika wprost z przepisów prawa (art. 28 ust. 1 ustawy), to nie należy go nakładać w trybie aktu indywidualnego,. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w orzeczeniu z 6.04.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 334/04, niepublik." (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007 str.382). W okolicznościach niniejszej sprawy, należy zatem podzielić pogląd strony, że w sprawie doszło do rozpoznania dwóch różnych spraw administracyjnych w toku instancji, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. i co ma istotny wpływ na sytuację procesową inwestora. Wskazać tu można na szerokie orzecznictwo sadów administracyjnych w omawianym zakresie. I tak np. w wyroku z dnia 19 września 2007 r. (IV SA/Wa 140/07, LEX nr 372513) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, który sąd w niniejszym składzie w całości podziela, że "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)". Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia z 28 marca 2006 r. , sygn.akt II OSK 664/05 /Lex 198350/ i w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., sygn.akt I OSK 451/06 /Lex 290649/. Marginalnie należy wskazać, że wydany w niniejszej sprawie wyrok jest kontynuacją linii orzeczniczej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu. W identycznym prawie stanie faktycznym i prawnym, Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2009r., sygn. akt II S.A./Wr 117/09 stwierdził, że, cyt. "... Organ II instancji dokonał swoistego uzupełnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez wskazanie w swym uzasadnieniu zupełnie nowej argumentacji, która uzasadniałaby podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Oznacza to, że to w istocie organ odwoławczy dokonał prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia za organ I instancji, a tym samym pozbawił stronę do kwestionowania zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania instancyjnego. Tak więc strona została w tym zakresie pozbawiona możliwości skorzystania z kontroli zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w toku postępowania odwoławczego, czyli doszło do naruszenia art.15 k.p.a. ...". W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania zaskarżona decyzja musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego (art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a., a orzeczenie zawarte w pkt. III sentencji znajduje uzasadnienie w art. 152 tejże ustawy. H.B. 17.07.2009r.