II SA/Rz 1040/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] skierował ZK na badania psychologiczne z powodu przekroczenia przez niego liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W dniu 13 maja 2015 r. ZK nadał drogą pocztową odwołanie, przekazane do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium), a to z uwagi na zmianę przez stronę miejsca zamieszkania z B. ul. [.] na L. [.]. Postanowieniem z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.], SKO w [.] stwierdziło, na podstawie art. 134 i art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwanej "k.p.a.", uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania. Ustaliło, że decyzję pierwszej instancji doręczono skutecznie stronie w trybie doręczenia zastępczego w dniu 3 lutego 2015 r., a odwołanie wpłynęło do organu dopiero 11 maja 2015 r., tak więc z uchybieniem ustawowego terminu wynoszącego 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem ZK wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [.] skargę, w której zarzuca organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 134, art. 129 § 2, art. 42 § 1 i art. 44 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że uchybił terminowi do wniesienia odwołania, gdyż doręczenie dokonywane przez Starostę Powiatu [.] odbyło się na niewłaściwy adres, wobec czego termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. W B. nie mieszka od kilku lat, wymeldował się stamtąd 17 grudnia 2014 r. Decyzja Starosty nie mogła zatem być mu doręczona na poprzedni adres zamieszkania, a skoro tak to termin do odwołania nie mógł rozpocząć biegu. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wobec niewystarczającego ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 134 k.p.a., będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Aby jednak stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania konieczne jest wcześniejsze prawidłowe ustalenie daty doręczenia postanowienia, z uwzględnieniem skuteczności tej czynności. Z art. 129 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§1). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Sposób doręczania decyzji regulują art. 39 do 49 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że starosta Powiatu [.] decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], którą skierowano skarżącego na badania psychologiczne. Podstawą skierowania było przekroczenie 24 pkt karnych za wykroczenia drogowe. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 19 grudnia 2014 r. zostało wysłane na adres skarżącego B. ul. [.]. Korespondencja nie została odebrana, zwróciła się z adnotacją, że była dwukrotnie awizowana. W zawiadomieniu tym wskazano na obowiązek powiadomienia o zmianie miejsca pobytu i skutkach zaniedbania tego obowiązku (art. 41 § 2 k.p.a.) Wyżej wymieniona decyzja została zwrócona do organu z adnotacją "adresat wyprowadził się". Również wezwanie Starosty Powiatu [.] z dnia 27 lutego 2015 r. zostało zwrócone do organu z adnotacją o wyprowadzce adresata. Pismem z dnia 31 marca 2015 r. Starosta [.] poinformował Starostę [.] o wydaniu dwóch decyzji w dniu 16 stycznia 2015 r. o skierowaniu Z. K. na egzamin sprawdzający kwalifikacje i na badania psychologiczne z informacją, że skarżący zamieszkuje aktualnie pod adresem: L. [.] w powiecie r. z prośbą o dalsze prowadzenie sprawy. Za pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. akta administracyjne sprawy przekazano Staroście [...] Starosta Powiatu [...] pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. przesalał ZK decyzję Starosty [.] z dnia [.] stycznia 2015r. o skierowaniu na badania psychologiczne na adres [.] - [.] L. [.].Skarżacy odebrał koresponduję osobiście w dniu 24 kwietnia 2015 r. czego dowodzi zwrotne potwierdzenie odbioru pisma. W dniu 6 maja 2015 r. skarżący sporządził i wysłał do Starosty Powiatu [...] odwołanie od decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, do którego dołączył kopię zaświadczenia z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [.] z dnia 18 lutego 2014 r., że odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Ponadto w skardze skarżący podał, że z dniem 17 grudnia 2014 r. wymeldował się spod adresu [.] - [.] B. ul. [.], a od kilku lat tam nie zamieszkuje. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dzień wydania decyzji administracyjnej jest też miarodajny dla oceny podstawy faktycznej i podstawy prawnej decyzji (art. 110 k.p.a.). Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (ar. 20 k.p.a.). Zgodnie z art. 21 §1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Zestawiając powyższe przepisy ze stanem faktycznym sprawy nasuwa się wątpliwość, co do właściwości miejscowej Starosty Powiatu [...] do orzekania w sprawie ZK, gdyż jak wynika z jego oświadczenia od kilku lat nie zamieszkiwał już pod adresem w miejscowości B., a przed wszczęciem postępowania się wymeldował. Fakt ten był znany Kolegium, gdyż wynika z akt administracyjnych sprawy. Okoliczność ta winna być szczegółowo wyjaśniona ze względu na skutki związane z doręczaniem pism w tym decyzji administracyjnych, dla których decydujące jest miejsce zamieszkania (pobytu), a nie miejsce zameldowania. Tak samo winien był uczynić Starosta [...], gdyż wszczynając postępowanie z urzędu winien ustalić miejsce zamieszkania adresata decyzji. Ponadto rozważenia wymaga również fakt skuteczności doręczenia decyzji z dnia [.] stycznia 2015 r. Starosty [...] o skierowaniu na badania psychologiczne. Decyzja, od której skarżący wniósł odwołanie została skierowana przez organ administracji na adres inny niż jego faktyczne miejsce zamieszkania (również i zameldowania) i pozostawiona ze skutkiem doręczenia z naruszeniem art. 44 § 1 i art. 42 k.p.a., to należy uznać, ze w istocie nie doszło do doręczenia tej decyzji, a tym samym nie rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania (patrz wyrok WSA w Gdańsku z 20.07.2015 r. sygn. akt III Gd 519/15 LEX nr 1755338). Również i w tym zakresie Kolegium nie odnosiło się do okoliczności stanu faktycznego sprawy w aspekcie obowiązujących przepisów prawnych. Zgodnie z art. 41 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2 art. 41). Ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa administracyjnego pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 41 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku normowanego w art. 41 § 1. Wynika to z ogólnej zasady określonej w art. 9 k.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niedopełnienie tych obowiązków przez organ stanowi naruszenie prawa. Należy stwierdzić, że obowiązkiem organu jest pouczenie strony przy pierwszym doręczeniu o treści art. 41 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1084/99, LEX nr 49299, oraz z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1369/05, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl a także oraz J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 249, wyrok NSA z dnia 12 września 2006 r., I OSK 1369/05, LEX nr 321137, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 43/05, LEX nr 194724, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Po 1181/11, LEX nr 1123230, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., II SA/Wa 1330/11, Wspólnota z 2011 r., nr 43, s. 49, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., II SA/Wa 943/10, LEX nr 755497, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 41 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, G. Łaszczyca: Komentarz aktualizowany do art. 41 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podst. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1169/11; LEX nr 1120577). Reasumując powyższe wywody organ wszczynając postępowanie z urzędu winien mieć na celu doprowadzenie do faktycznego doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to skutkuje uruchomieniem postępowania, przy czym zawiadomienie to winno zawierać pouczenie o treści art. 41 § 1 k.p.a. oraz o skutkach niepoinformowania organu o zmianie adresu. Przyjęcie zastępczego doręczenia, o którym mowa w art. 44 § k.p.a. jest możliwy po skutecznym wszczęciu postępowania administracyjnego, czyli w toku postępowania. Materiał dowodowy sprawy dowodzi, że skarżący o postępowaniu dowiedziała się z pisma Starosty [...] z dnia [.] kwietnia 2015 r. Powyższe wskazuje, ze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] naruszyło art. 7, art. 77 i art 80 k.p.a. wobec niewyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, w tym zamieszkiwania skarżącego w czasie, gdy wszczęte postępowanie przez Starostę [....], co przekłada się na określenie właściwości miejscowej organu do prowadzenia postępowania, a także skutków doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji organu I instancji. Sąd zauważa też, że szkolenie, które odbył skarżący miało miejsce w dniu 18 lutego 2014 r., skierowanie na badania psychologiczne za zgromadzenie łącznie 27 punktów dotyczy okresu od okresu od 10.02.2014 do 10.12.2014 r. Z tego też względu wyjaśnienia wymaga, czy na dzień wniosku Wojewódzkiego Komendanta Policji w [.] z dnia 12 grudnia 2014 r. skarżący istotnie przekroczył dopuszczalny limit punktów, co może przełożyć się na brak przedmiotu postępowania. Konsekwencją naruszenia wyżej wskazanych przepisów procesowych jest uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż miały istotny wpływ na wynik postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium uwzględni wskazania wynikające z treści uzasadnienia. Wyniki postępowania wyjaśniającego wyznaczą właściwy dalszy sposób postępowania. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.