II SA/Rz 1040/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję- Przedmiotem sprzeciwu K. B. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco. W dniu 23 czerwca 2020 r. skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem A. B. Po rozpoznaniu wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] – odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji skarżący podał, że z dokumentów złożonych wraz z wnioskiem wynika, iż A. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] listopada 2018 r. Nr [...], ważnym do dnia 7 listopada 2021 r. Skarżąca złożyła oświadczenie, że sprawuje całodobową opiekę nad leżącym niepełnosprawnym małżonkiem. Opieka sprowadza się do pomocy w podstawowych czynnościach życiowych takich jak: codzienna toaleta, podawanie leków, umawianie wizyt u lekarza onkologa. Również z przeprowadzonego telefonicznie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynika, iż skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, który ma zabezpieczone wszystkie niezbędne potrzeby życiowe i odpowiednie warunki bytowe. Organ I instancji podał również, że z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 lipca 2020 r. wynika, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury od dnia 27 grudnia 2015 r. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że odmawia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. a ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie: "u.ś.r."). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa, tzn. na podstawie przytoczonych wyżej obowiązujących przepisów u.ś.r. i nie może według własnego uznania interpretować przepisów, a także nie może kierować się wyrokami sądowymi, które wydawane są w indywidualnych sprawach. Organ nie kwestionuje, że skarżąca opiekuje się małżonkiem, który posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże stoi na stanowisku, iż według obowiązujących przepisów świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyżej opisane warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, że muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji niespełnienie którejkolwiek z nich skutkuje brakiem uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że A. B. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Orzeczenie wydano do dnia 7 listopada 2021 r. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżąca sprawuje stałą opiekę nad mężem, z którym mieszka. Jak wynika ze gromadzonego materiału dowodowego, w tym pisma ZUS z dnia 2 lipca 2020 r., skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera od dnia 27 grudnia 2015 r. Skarżąca potwierdziła ten fakt w oświadczeniu z dnia 22 czerwca 2020 r. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że kluczowym dla rozpoznania sprawy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że grupę podmiotów podobnych, które powinny być traktowane równo wobec prawa, tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną. Na skutek poddanej kontroli regulacji dochodzi do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych od sytuacji opiekunów niepełnosprawnych osób małoletnich, co pozbawione jest konstytucyjnego uzasadnienia. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 145a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd do uchylenia objętego skargą aktu. Organ odwoławczy stwierdził więc, że nie można pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako elementu kształtującego poddany tej ocenie stan prawny. Z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych, następuje obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. Stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą ma taki charakter od momentu jego wejścia w życie, a fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Orzeczenie Trybunału w zakresie obowiązywania prawa wywiera zatem skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosowanie powyższego przepisu nie może prowadzić do sytuacji, w której jedynie osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, może zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie - również niepełnosprawnej w znacznym stopniu - to jest drugiemu współmałżonkowi. Z kolei jeden ze współmałżonków nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc ten, który nie wymaga opieki, nie może podjąć się opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy. Zakładając więc racjonalność ustawodawcy, taka wykładnia powyższego przepisu, nie zasługuje na aprobatę. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem, jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Okoliczność bowiem, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.), oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (...). Ponadto, w myśl art. 23 k.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza powyższych przepisów wskazuje, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). Obowiązek ten wynika z przywołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 i 27 k.r.o. i sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można zatem przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy wyłącznie rozpatrywać w kontekście art. 128 i nast. k.r.o. Przytaczając wyrok NSA z dnia 12 września 2014 r. I OSK 918/13 organ odwoławczy stwierdził, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ma w pełni zastosowanie do małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przepisy procedury administracyjnej (art. 7, art. 10, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.) nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, należytego, wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i wyjaśnienia stronom przesłanek, którymi się kierował organ przy załatwieniu sprawy. Powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Organ odwoławczy wskazał, że w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym jakiekolwiek inne wady postępowania przed organem I instancji, niż te wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., nie mogą uzasadniać uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i pobiera to świadczenie. Przepis w literalnym swoim brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Jednak orzecznictwo sądowoadministracyjne jasno precyzuje, iż językową wykładnię niniejszego przepisu należy uzupełnić wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej. Dyrektywy funkcjonalne i systemowe bowiem mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pogląd ten jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie. Następnie organ odwoławczy przytoczył wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, po czym stwierdził, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę np. w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Zdaniem organu należy więc uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, ma przyznane prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie z emerytury i z takim wnioskiem powinna wystąpić do organu przyznającego emeryturę. Organ odwoławczy nakazał, aby organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, poinformował skarżącą o możliwości wyboru świadczenia i ustalił czy podtrzymuje ona wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie wystąpi z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury. Organ I instancji powinien odebrać od skarżącej stosowne oświadczenie w tym zakresie i w przypadku wystąpienia przez skarżącą o zawieszenie prawa do emerytury, uzupełnić akta sprawy o stosowną decyzję wydaną w tym zakresie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że zaskarżona decyzja zawiera wskazanie podstawy prawnej w części nie stanowiącej decyzji w rozumieniu k.p.a., a będącej rozdzielnikiem, którego nie doręczono stronie. Skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca podniosła, że jako osoba pobierająca świadczenie emerytalne oraz opiekująca się niepełnosprawnym mężem, może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, które powinno zostać przyznane w kwocie będącej różnicą pomiędzy wysokością świadczenia emerytalnego a otrzymywaną emeryturą. Powołując się na treść art. 2, art. 7 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP skarżąca stwierdziła, że opiekun osoby niepełnosprawnej pobierający emeryturę w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, jak i opiekun osoby niepełnosprawnej pobierający emeryturę w wyższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, powinni być traktowani równo. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jako oczywiście uzasadniony został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył w sposób bezpośredni przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). W szczególności złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest kompletny, w sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, skarżąca złożyła stosowne oświadczenie dotyczące sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki (A. B.). Nie istniały zatem zasadnicze przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy, nawet jeśli zachodzi konieczność uzupełnienia dokumentacji wnioskowej przez skarżącą (zob. poniżej). Sąd stwierdza, że skoro organ odwoławczy doszedł do wniosku, że organ I instancji winien poinformować skarżącą o możliwości wyboru świadczenia i ustalić, czy podtrzymuje ona wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i czy jednocześnie wystąpi z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury, to nic nie stało na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Z pewnością nie wymagało to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynikają ponadto żadne okoliczności, które stanowiłyby przeszkody do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy również, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wobec ustalenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy i konieczności stworzenia skarżącej – jak trafnie przyjął skarżony organ – jedynie możliwości do dokonania wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia, nie tylko nie ma przeszkód do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez instancję odwoławczą, lecz także podjęcie przez nią samodzielnie lub za pośrednictwem organu pierwszej instancji (w trybie zlecenia, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.) dodatkowych czynności niewątpliwie wpłynie korzystnie na poziom ochrony uzasadnionego interesu prawnego skarżącej, pozwalając na ostateczne i merytoryczne załatwienie sprawy w rozsądnym terminie. Na tle powyższych uwag trzeba mieć również na względzie, że Sąd aprobuje i podziela ocenę prawną organu odwoławczego, który prawidłowo odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20. W powyższym orzeczeniu Naczelny Sąd wyraził uzasadniony pogląd, że "osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. (...) emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. (...) Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury". W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.