II SA/Rz 1042/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. B. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania H. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako części działek: - nr 1230 o pow. 0,4550 ha, obj. KW Nr [...] (stanowiącej współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych), - nr 1231 o pow. 0,0961 ha, obj. KW Nr [...] (stanowiącej własność Gminy Miasto [...]), - nr 1233 o pow. 0,0163 ha, obj. KW Nr [...](stanowiącej własność Gminy Miasto [...]), orzekł o: I. uchyleniu ww. decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] oznaczonej jako części działek w części dotyczącej tiret 1 o treści "nr 1230 o pow. 0,4550 ha, obj. KW Nr [...] - stanowiącej współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych" i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, II. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z 22 lipca 1993 r. J. G. zwróciła się do Urzędu Rejonowego [...] o zwrot nieruchomości położonej w R., obr. [...], oznaczonej jako działka nr 41/18, wywłaszczonej w 1985 r. W wyniku jego rozpatrzenia Kierownik Urzędu Rejonowego [...] po raz pierwszy wydał decyzję w dniu [...] grudnia 1993 r., umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że wywłaszczona w 1985 r. działka nr 41/8 obr. [...] weszła w skład działek nr 89/2 i 89/3 obr. [...] stanowiących własność Gminy Miasta [...] i znajduje się w wieczystym użytkowaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1997 r., który stwierdził jej nieważność. Kolejna merytoryczna decyzja zapadła w dniu [...] sierpnia 1999 r., nr [...] wówczas to Prezydent Miasta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako działka nr 89/15 położonej w obr. [...] i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w stosunku do działek nr 89/13 i 89/12 (dawna 89/3). Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na wniosek J. G. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zwrotu działek nr 89/13 i 89/12 obr. [...] położonych w R. Na skutek wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o ponowne rozpatrzenie sprawy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie, uzasadniając to wynikającym ze zmiany przepisów brakiem właściwości do rozstrzygnięcia sprawy i wskazując, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanych przez starostę (którego kompetencje w mieście R. pełni Prezydent [...]) w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jest wojewoda. Równocześnie w sprawie z powództwa J. G. o uzgodnienie treści księgi wieczystej, Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia 3 stycznia 2000 r., sygn. akt [...] nakazał Sądowi Rejonowemu [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wpisanie w KW [...] w dz. I – O podziału działki 89/3 na działki 89/8 o pow. 10a 14 m² i 89/9 o pow. 16a 20 m² położone R. obr. [...] oraz podziału działki 89/9 na działki 89/12 o pow. 9m², 89/13 o pow. 6a 38m², 89/14 o pow. 9a 73m² oraz odłączenie działki 89/13 o pow. 6a 38m² położonej w R. obr. [...] do nowej KW i wpisanie jej w dz.I - O nowoutworzonej księgi wieczystej, a w dz. II – prawa własności na rzecz Gminy [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] – po przepisaniu z dz. II KW nr [...]. Sąd przyjął zatem, że po stronie pozwanej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nigdy nie powstało prawo wieczystego użytkowania działki, o której zwrot toczy się postępowanie. Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z dnia 20 października 2000 r., sygn. akt [...] oddalił apelacje pozwanych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i Gminy Miasta [...] Od wyroku tego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła kasację do Sądu Najwyższego, w związku z czym Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości. Wyrokiem dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Rz 527/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Wojewody [...] i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2001 r. W dalszym toku postępowania Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy J. G. o zwrot nieruchomości i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia tej sprawy. Organ ten postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uregulowania przez Gminę Miasto [...] stanu wieczystoksięgowego. Wobec śmierci J. G. Starosta [...] ustalił jej następców prawnych – są to H. B., B. B., E. G., B. G. i J. G. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., zawieszone postępowanie w sprawie zostało podjęte, a następnie pismem z dnia 13 stycznia 2009 r. H. B. wystąpiła do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność Starosty [...] w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że postępowanie w sprawie uzależnione jest od dokonania przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych wpisów w księgach wieczystych odnośnie przedmiotowej nieruchomości, bowiem organ prowadzący postępowanie o zwrot winien w sposób jednoznaczny określić stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem. W dniu 6 kwietnia 2009 r. Starosta [...] przeprowadził oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, w których częściowo uczestniczyła H. B. Działając przez pełnomocnika adwokata J. J., H. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty [...]. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Rz 16/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że bezczynność w sprawie istnieje i zobowiązał Starostę [...] do wydania decyzji administracyjnej w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wykonując ww. wyrok Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G., H. B., B. B., E. G., B. G., decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako części działek: - nr 1230 o pow. 0,4550 ha, obj. KW Nr [...] (stanowiącej współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych), - nr 1231 o pow. 0,0961 ha, obj. KW Nr [...] (stanowiącej własność Gminy Miasto [...]), - nr 1233 o pow. 0,0163 ha, obj. KW Nr [...] (stanowiącej własność Gminy Miasto [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, iż aktem notarialnym z dnia 21.03.1985 r. Rep. A Nr [...] J. G. zbyła na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64) nieruchomość oznaczoną jako działka 41/18 położoną w R. obr. [...], za którą otrzymała odszkodowanie w kwocie 201 646,50 zł. Nieruchomość ta, niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizacja zatwierdzona została decyzją Wydziału [...] Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...].10.1982 r., znak: [...] i decyzją z dnia [...].03.1984 r., znak: [...] przedłużającą ważność ww. decyzji z [...].10.1982 r. Organ ustalił, iż działka nr 41/18 położona w R., obr. [...] weszła m. in. w skład działek nr 89/2 i 89/3, obr. [...], które to w wyniku kolejnych podziałów i zmian w ewidencji gruntów odpowiadają obecnie częściom działek nr 1230, 1231 i 1233, Obr. [...]. Organ wskazał, iż materialno – prawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone zostały w art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Starosta [...] podniósł, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowana w terminach przewidzianych w treści art. 137 u.g.n. Nieruchomość ta została wywłaszczona w 1985 r., natomiast w trakcie wizji lokalnej w dniu 7.08.1997 r. stwierdzono, iż nie zrealizowano na niej celu wywłaszczeniowego. Organ wskazał, że obecnie działka nr 1230 stanowi współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych i zagospodarowana jest chodnikiem, pasem zieleni, częścią budynku wielorodzinnego przy ul. L. Od drugiej strony budynku część działki zagospodarowana jest terenem zieleni osiedlowej oraz chodnikami doprowadzającymi do klatek schodowych tego budynku. Powyższe zagospodarowanie działki ma charakter trwały, zatem zgodnie z ustalonym orzecznictwem nie można orzec o jej zwrocie. W przeciwnym wypadku, wydanie takiej decyzji skutkowałoby jej niewykonalnością. Natomiast działka o nr 1231 stanowi fragment asfaltowej drogi dojazdowej do parkingu przy bloku nr [...] i znajdujących się za blokiem szeregówek przy ul. L., a działka o nr 1233 stanowi teren zielony, porośnięty trawą. Biorąc to pod uwagę Starosta [...] orzekł o odmowie ich zwrotu, bowiem ich zagospodarowanie pozostaje w ścisłym związku z zagospodarowaniem działki nr 1230, stanowiąc ono niezbędne elementy infrastruktury bloku wielorodzinnego. Powyższą decyzję zakwestionowała H. B. i wniosła o jej uchylenie oraz zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Zarzuciła, iż została ona wydana z naruszeniem art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a organ "faworyzuje" spółdzielnię mieszkaniową, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 k.p.a. Wskazała, że organ, mimo przyznania, że zachodziły przesłanki do zwrotu nieruchomości, nie wyjaśnia dlaczego późniejsze zagospodarowanie terenu temu przeszkodziło. Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją w pkt I. uchylił ww. decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] oznaczonej jako części działek w części dotyczącej tiret 1 o treści "nr 1230 o pow. 0,4550 ha, obj. KW Nr [...] - stanowiącej współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych" i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji; natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (pkt II decyzji). W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości nr 1230 położonej w obr. [...] Starosta [...] orzekał jako organ niewłaściwy w sprawie. Wskazał, iż w dniu wydania postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. dotyczącego wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia sprawy z wniosku J. G. i wyznaczającego Starostę [...] do jej prowadzenia, nieruchomość oznaczona jako część działki nr 1230 obr. [...] stanowiła własność Gminy [...]. Jednakże na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 7.07.2005 r. Gmina Miasto [...] sprzedała [...] Spółdzielni Mieszkaniowej m. in. nieruchomość położoną w R. – [...] w obr. [...] na ul. L., składająca się z działki nr 1230. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organem właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr 1230 jest Prezydent Miasta [...], do którego przekazany zostanie wniosek w tym zakresie, po uprawomocnieniu się decyzji. W odniesieniu natomiast do nieruchomości oznaczonych jako części działek nr 1231 i nr 1233 położonych w obr. [...] Wojewoda uznał, iż organ I instancji zasadnie orzekł o odmowie ich zwrotu. Podkreślił, iż w chwili obecnej działki te zagospodarowane są terenem osiedla mieszkaniowego, czyli zgodnie z celem wywłaszczenia. Przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, lecz również innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla (np. budynki handlowe, usługowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, zieleń osiedlowa itp.). Wojewoda przyznał, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowana w okresie przewidzianym w art. 137 u.g.n., istotnym jest jednak fakt, że w chwili obecnej jest ona wykorzystywana zgodnie z celem jej wywłaszczenia tj. zagospodarowana jest infrastrukturą osiedla mieszkaniowego [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] z urzędu wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła H. B. i wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, iż w 1993 r. J. G. (matka skarżącej) wystąpiła o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41/18 położonej w R., a którą zmuszona była sprzedać w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aktem notarialnym z 21.03.1985 r. Niespornym jest, iż w chwili wszczęcia postępowania o zwrot, działka objęta wnioskiem, odpowiadająca nieruchomości oznaczonej jako część działek nr 89/2 i 89/3 obr. [...] nie była zagospodarowana, a wyłącznie przewidziana pod zabudowę mieszkaniową. W dalszej części skarżąca wskazując na wieloletnie starania jej matki o zwrot nieruchomości, podniosła, że organy celowo przedłużały postępowanie, czego dowodzi wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19.02.2009 r., sygn. akt II SAB/Rz 16/09. Zarzuciła również Wojewodzie [...] naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w sprawie oraz wydanie przez organy obu instancji decyzji z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika adw. J. J. Wskazała, iż udzielone ww. adwokatowi pełnomocnictwo dotyczyło nie tylko reprezentacji w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 16/09, ale obejmowało także sprawę zwrotu nieruchomości. Pełnomocnictwo to nie zostało wypowiedziane. W dalszej części H. B. zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 u.g.n. i wskazała, iż żaden z punktów tego przepisu, określającego cele publiczne, nie wymienia osiedla mieszkaniowego czy dróg dojazdowych jako cel publiczny. Powołując się na poglądy doktryny wskazała, iż dla oceny zbędności nieruchomości miarodajny jest stan na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Wszelkie działania faktyczne i prawne podejmowane po dacie złożenia wniosku, muszą pozostać bez znaczenia dla dokonania oceny zbędności. Podkreśliła, że w 1985 r. jej matka zbyła nieruchomość, a z żądaniem jej zwrotu wystąpiła w 1993 r. Natomiast [...] Spółdzielnia mieszkaniowa dopiero w dniu 14.10.1996 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś pozwolenie na budowę uzyskała dopiero decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.1999 r. Przez ponad 10 lat od chwili nabycia działki w trybie wywłaszczeniowym, nieruchomość ta nie została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia, a to oznacza, że stała się zbędną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące - stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, w znacznej mierze z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., a w sentencji orzeczenia w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr 1230 i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, natomiast w pkt II - w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu taka konstrukcja sentencji decyzji organu II instancji rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten uprawniony jest do wydania decyzji wyłącznie o takiej sentencji jak wymieniona w tym przepisie. Nie ma również prawnych możliwości orzekania w jednej sprawie z dwóch punktów wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a., gdyż dotyczą one odrębnych stanów faktycznych. Najdobitniej wskazuje na to użycie przez ustawodawcę spójnika "albo", który oznacza alternatywę rozłączną (zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego, PWN, "albo" – to "spójnik wyrażający możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań lub części zdań"). Innymi słowy organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania może wydać decyzję, której sentencja będzie odpowiadała tylko jednemu z trzech przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. punktów. Nie jest możliwe, jak uczynił to organ w rozpatrywanej sprawie, oparcie decyzji na dwóch różnych punktach art. 138 § 1 k.p.a. i wydanie dwóch rodzajów rozstrzygnięć. Tego rodzaju konstrukcja decyzji, jako wykraczająca poza ściśle określony katalog przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a., rażąco narusza ten przepis, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Niezależnie od tego decyzja organu I instancji dotknięta jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, którego stwierdzenie jest jednoznaczne z uchyleniem takiej decyzji. Polega ono na niedopuszczeniu do udziału w postępowaniu pełnomocnika H. B. - adwokata J. J. Badając ten podniesiony w skardze zarzut Sąd przeprowadził dowód z akt postępowania o sygn. II SAB 16/09 ze skargi H. B. reprezentowanej przez adwokata J. J., na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ustalił, że w tejże sprawie pełnomocnictwo zostało złożone wraz ze skargą, za pośrednictwem wymienionego Starosty. W treści tego pełnomocnictwa wskazano, że H. B. udziela go adwokatowi J. J. do reprezentowania jej jako strony "w ramach postępowania przed Starostą [...], Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o zwrot nieruchomości oraz skargi na bezczynność Starosty [...]". Należy zatem zgodzić się z zarzutami skargi, że zakres tego pełnomocnictwa obejmował toczące się przed Starostą postępowanie o zwrot nieruchomości, a nie tylko reprezentowanie skarżącej przed WSA w Rzeszowie w sprawie z jej skargi na bezczynność. Wątpliwości mogła budzić jedynie data udzielenia tego pełnomocnictwa – wskazano w nim 25.03.2004 r., lecz kwestia ta została wyjaśniona w czasie rozprawy przed Sądem. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że omyłkowo został wpisany rok – zamiast 2009 r. wpisano 2004 r. W świetle powyższego Sąd podziela argumentację skarżącej, że od daty wniesienia za pośrednictwem Starosty [...] skargi na bezczynność – tj. od 7.04.2009 r. organ ten był poinformowany o tym, że H. B. jest reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. J. Zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń organy administracji obowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym decyzji pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on również zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne, czyli uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10.02.1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA 1987/1/13, postanowienie SN z dnia 9.09.1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12.08.2009 r., II SA/Sz 915/08, System Orzecznictwa LEX Nr 553219). Niedopuszczenie bowiem strony do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału – art. 10 § 1 k.p.a. i niezależnie od tego, czy dotyczy całego postępowania administracyjnego, czy poszczególnych jego etapów, jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. "Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 1996). W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej – adwokat J. J. nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, nie została mu również doręczona decyzja organu I instancji. Już to naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również stwierdzone wcześniej zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., są wystarczające do uznania skargi za zasadną. Dodatkowo zauważyć wypadnie, że błędnym jest pogląd organu odwoławczego co do niewłaściwości Starosty [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonej nr ewid. 1230, stanowiącej obecnie współwłasność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych. Przyjęcie tego poglądu i uznanie, iż właściwy w wymienionym zakresie jest Prezydent Miasta [...] skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego w części dot. działki nr 1230. Wojewoda wskazał przy tym, że w dniu [...].07.2004 r., kiedy wydawał postanowienie o wyłączeniu Prezydenta Miasta [...] i wyznaczeniu do prowadzenia sprawy Starosty [...], właścicielem wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot, w tym działki nr 1230 była Gmina Miasto [...]. Obecnie, kiedy podmiot ten nie jest już właścicielem działki nr 1230, odpadła podstawa wyłączenia. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Zaznaczyć należy, że postanowienie o wyłączeniu organu i wyznaczeniu innego organu do prowadzenia sprawy pozostaje w obrocie prawnym i wiąże zarówno organy, jak i strony, dopóki nie zostanie z tego obrotu wyeliminowane, jak również dopóki inny organ nie zostanie wyznaczony do prowadzenia sprawy w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Skoro zatem Starosta [...] wyznaczony został do załatwienia sprawy, pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego zmienił się stan własności uzasadniający pierwotne wyłączenie organu gminy, pozostaje on nadal właściwy do jej załatwienia. Takie stanowisko Sądu znajduje oparcie w poglądach doktryny, wyrażonych w odniesieniu do art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli przepisu, który stanowi o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej w sytuacji, gdy jest ona stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz, (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000, s. 200), stwierdzono, że "rozwiązanie stosunku prawnego w trakcie postępowania administracyjnego nie wyłącza tej podstawy wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu". Jedyna przesłanką skutkującą uznanie braku właściwości Starosty [...] byłoby zaistnienie po jego stronie przesłanek z art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by takie okoliczności zachodziły. W tej sytuacji uznać należy, że Starosta [...] właściwy jest do załatwienia sprawy zwrotu działek w pełnym zakresie objętym wnioskiem J. G., a obecnie jej następców prawnych. Rozpoznając ponownie tenże wniosek, złożony jeszcze w 1993 r., organ winien w pierwszej kolejności zbadać zaistnienie przesłanek zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Przepisy te przyznają roszczenie o zwrot w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym miejscu należy przypomnieć, że w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoczęcie prac utożsamia się z przystąpieniem do robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, natomiast ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot (tak NSA w wyroku z dnia 22.08.2003 r., I SA 2622/01, System orzecznictwa LEX Nr 149521). Taki też pogląd wyraził tut. Sąd orzekając w sprawie II SA/Rz 92/05. W świetle powołanych przepisów u.g.n. dla zwrotu nieruchomości nie ma natomiast znaczenia późniejsze jej wykorzystanie i charakter zagospodarowania, które to okoliczności eksponuje w swojej decyzji Wojewoda. W wyroku z dnia 4.09.2003 r. II SA/Gd 1552/00 (niepubl.) NSA uznał nawet, że wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W postępowaniu ponownym organ dopuści do udziału w nim pełnomocnika skarżącej – adwokata J. J. i wyda decyzję odpowiadająca prawu, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z przedstawionych wyżej względów, ujawniając zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2) i pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i uchylił poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach, obejmujących wpis od skargi oraz od zażalenia na postanowienie Sądu z dnia 9 czerwca 2010 r., a także koszty zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.