II SA/Rz 105/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2017 r. nr [...], decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Przedmiotem skargi L. G. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego działającego z upoważnienia Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Kolejnymi decyzjami z dnia [...] października 2008 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej w skrócie: "Kierownik GOPS") działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] przyznał skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170 zł za okresy od 1 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., od 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r., od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r., od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Kierownik GOPS ustalił, że skarżąca pobrała nienależnie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 8.670 zł za okres od 1 października 2008 r. do 31 grudnia 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Kierownik GOPS ustalił, że skarżąca pobrała nienależnie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 8.370 zł za okres od 1 października 2008 r. do 31 października 2012 r. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Kierownik GOPS ustalił, że skarżąca pobrała nienależnie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 340 zł za okres od 1 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Obie decyzje są ostateczne. W dniu 24 maja 2016 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Gminy [...] wniosek o umorzenie nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego wraz z odsetkami. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy [...] odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości, albowiem stwierdziło, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej jest Burmistrz [...] a nie Wójt Gminy [...] Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] SKO wyznaczyło Burmistrza [...] do załatwienia niniejszej sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz odmówił umorzenia nienależnie pobranego dodatku do świadczenia rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w całości wraz z odsetkami na dziecko W. K. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że Burmistrz nie dokonał dokładnych oraz aktualnych ustaleń w zakresie sytuacji materialnej rodziny skarżącej. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Burmistrz odmówił umorzenia nienależnie pobranego dodatku do świadczenia rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w całości wraz z odsetkami na dziecko W. K. Jako podstawę prawną decyzji Burmistrz podał art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji dokonał omówienia art. 30 ust. 9 u.ś.r. wskazując, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, zaś organ rozpatrujący wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, powinien uwzględnić szereg okoliczności, m. in. dochody i stan majątkowy rodziny, zdolność wnioskodawcy do zarobkowania, wiek członków rodziny, sytuację zdrowotną. Następnie dokonał analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej wskazując, że dochód jej rodziny ustalony zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynosi 3.464,27 zł, zaś miesięczne wydatki wynoszą 2.612 zł. Wyjaśnił przy tym, że środki pochodzące z zaciągniętego kredytu lub pożyczki, zalicza się do dochodu rodziny, natomiast świadczenie wychowawcze na dziecko w kwocie 500 zł nie podlega zaliczeniu. Wskazał również, że rodzina skarżącej dobrze funkcjonuje w środowisku, ich sytuacja mieszkaniowa również jest dobra. W ocenie Burmistrza, nie zachodzą w sprawie szczególnie uzasadnione okoliczności, stanowiące warunek uzyskania umorzenia należności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO dokonało interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało również, że według danych Instytutu Pracy i Praw Socjalnych w Warszawie, średnia wartość minimum egzystencji dla trzyosobowych gospodarstw pracowniczych w 2016 r. wynosiła 1.472,48 zł miesięcznie, t. j. 490,83 zł na osobę. Następnie dokonało analizy sytuacji majątkowej i zdrowotnej rodziny skarżącej. Odnosząc się do sposobu ustalania sytuacji materialnej rodziny skarżącej, przez Burmistrza, SKO stwierdziło, iż jest on błędny, albowiem w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące dochodu, ponieważ u.ś.r. nie odwołuje się do tej ustawy, posiadając własną regulację dotyczącą dochodu (art. 3 pkt 1 u.ś.r.). Wskazało przy tym, że ustalając sytuację materialną rodziny w sprawie o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych należy uwzględniać rzeczywiste dochody uzyskane przez stronę, ponieważ to one rzutują na faktyczne możliwości zwrotu przez nią świadczenia. Dochody rzeczywiste nie pokrywają się z pojęciem dochodu określonym w art. 3 pkt 1 u.ś.r. SKO wyjaśniło, że ustalenia w zakresie sytuacji materialnej podmiotu ubiegającego się o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń powinny być aktualne. W związku z tym, SKO dokonując jego ustalenia uwzględniło zmiany jakie zaszły po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem SKO, na miesięczny dochód rodziny skarżącej składa się wynagrodzenie za pracę skarżącej w wysokości netto 1.459,48 zł, świadczenie wychowawcze w wysokości 500,00 zł, świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400,00 zł, zasiłek rodzinny na dziecko w kwocie 124,00 zł. Zatem dochód rodziny skarżącej wyniósł 2.483,48 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 827,83 zł. SKO wyjaśniło, że przy ustalaniu dochodu nie uwzględniono wynagrodzenia męża skarżącej, ponieważ od września nie pracuje, jak również dodatku mieszkaniowego który został przyznany na okres do 30 września 2017r. Nie zaliczono do dochodu zaciągniętych przez skarżącą kredytów, ponieważ aktualne nie oddziałują na jej sytuację materialną, przy czym mają one wpływ na aktualną wysokość jej wydatków, ponieważ z tego tytułu płaci miesięczne raty. Natomiast świadczenie wychowawcze, jako rzeczywisty dochód podlega uwzględnieniu przy ustalaniu sytuacji materialnej rodziny skarżącej. Dalej wskazało, że stałe wydatki rodziny skarżącej za miesiąc sierpień 2017r. obejmują: kwotę 248,03 zł z tytułu czynszu, kwotę 500,00 zł tytułem odstępnego, opłaty za media w łącznej kwocie 211,56 zł, raty z tytułu kredytów i pożyczek zaciągniętych przez skarżącą i jej męża wynoszące łącznie 952,98 zł. Daje to miesięcznie kwotę 1.912,57 zł. Ponadto skarżąca poniosła w sierpniu 2017 r. wydatki na odzież i przybory szkolne dla córki w wysokości 700,00 zł. Na ten cel otrzymała z MOPS w S. kwotę 100,00 zł, tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Zdaniem SKO, uchybienia popełnione przez Burmistrza w ustalaniu wysokości dochodu skarżącej nie mają jednak wpływu na ocenę jej sytuacji rodzinnej, która jest prawidłowa. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególne uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny skarżącej. SKO stwierdziło, że sytuacja bytowa rodziny skarżącej jest dobra. Skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego o pow. 41,2 m2. Umowa została zawarta na czas nieokreślony. Mieszkanie wyposażone jest we wszystkie media, jest czyste i zadbane. Relacje w rodzinie skarżącej są dobre. Sytuacja materialna rodziny skarżącej jest trudna, ale stabilna. Skarżąca posiada zatrudnienie na pełny etat do 31 grudnia 2018r. Otrzymuje wynagrodzenie odpowiadające płacy minimalnej. Jej mąż ma wadę serca, do 31 sierpnia 2017r. posiadał orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, w związku z czym może wykonywać jedynie pracę uwzględniającą rodzaj schorzenia, na które cierpi, ale nie musi świadczyć pracy w warunkach zakładu pracy chronionej. Dobrze radzi sobie na rynku pracy, o czym świadczy fakt zatrudnienia w okresie od 1 kwietnia 2017r. do 15 września 2017r. SKO wskazało przy tym, iż miał on podpisaną umowę o pracę na okres od dnia 1 kwietnia 2017r. do 31 grudnia 2017r., ale sam zrezygnował z zatrudnienia. Miesięczny dochód rodziny skarżącej wynosi 2.483,48 zł w sytuacji, gdy jeden z członków rodziny zrezygnował z zatrudnienia. Minimum egzystencji dla gospodarstw trzyosobowych w Województwie [...] wynosi 1.390,44 zł. Natomiast wysokość nienależnie pobranego przez skarżącą dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, za okres od 1 października 2008r. do 31 października 2012r., który podlega zwrotowi, to kwota 8.330,00 zł wraz z odsetkami. Zdaniem SKO, przytoczone okoliczności jednoznacznie wskazują, iż sytuacja rodziny skarżącej nie jest wyjątkowa, a zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie utrudni jej funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, iż świadczenie do zwrotu którego została zobowiązana, w rzeczywistości pobierała nie ona, lecz jej matka, SKO stwierdziło, iż jest on całkowicie bezzasadny. Okoliczność ta nie ma bowiem wpływu na aktualną sytuację rodziny skarżącej, stanowiącą podstawę umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, ponadto skarżąca sama przyznała w odwołaniu, iż świadczenie to zostało w całości wydatkowane na potrzeby jej córki – W. K. Natomiast błędy w pouczeniu zawartym w zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić podstawy do jej uchylenia, ponieważ nie spowodowały dla strony żadnych negatywnych skutków. Skarżąca, pomimo błędnego pouczenia, wniosła odwołanie w terminie za pośrednictwem właściwego organu. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że kwota 570,91 zł stanowiąca różnicę pomiędzy dochodami rodziny a ich wydatkami, jest niewystarczająca aby z niej zakupić żywność, środki czystości, lekarstwa, ponieść wydatki związane ze szkołą, oraz spłacać nienależnie pobrane świadczenia. Wskazała przy tym, że wzrosły jej wydatki z tytułu czynszu, który obecnie wynosi 367,29 zł, natomiast jej mąż nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia. Zakwestionowała również twierdzenie SKO, że dobre warunki mieszkaniowe, prawidłowe relacje w rodzinie i prawidłowe funkcjonowanie w środowisku są okolicznościami, które przemawiają za odmową umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podane. Sąd stwierdził nieważność decyzji: Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], SKO w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], albowiem decyzje te są obarczone wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa – zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak wynika z akt sprawy wszystkie decyzje administracyjne w przedmiocie przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych, jak również decyzje w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, zostały wydane przez Wójta Gminy [....] – działającego w jego imieniu kierownika GOPS. Stosownie do postanowień art. 30 ust. 9 u.ś.r. organem właściwym w sprawach o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń jest "organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". W treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. ustawodawca przesądził, że organem wydającym decyzję w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest organ właściwy, a zatem - stosownie do art. 2 pkt 11 u.ś.r. - wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne, jednakże ową właściwość należy odnosić do momentu wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zmiana miejsca zamieszkania strony, już po wydaniu decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, nie powoduje zmiany właściwości organu w sprawie o umorzenie należności z tego tytułu. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się już stanowisko, że art. 3 pkt 11 u.ś.r. należy interpretować z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej i celowościowej a także systemowej. Celem powołanego przepisu jest zapewnienie jednoznaczności co do organów właściwych w sprawie. Jego funkcją jest uczynienie postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie u.ś.r. bardziej efektywnymi m.in. poprzez zapobieganie podważaniu skuteczności realizacji celów ustawy, w tym w zakresie egzekwowania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, przez zmiany właściwości organów, wywołane na przykład właśnie zmianą miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tym świetle stwierdzić należy, że przez "miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne" wskazane w art. 3 pkt 11 u.ś.r. należy rozumieć miejsce, w którym ta osoba zamieszkuje lub zamieszkiwała w okresie relewantnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania danego świadczenia rodzinnego – postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. I OW 150/17 oraz z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. I OW 91/17. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych będzie Wójt Gminy [...]. Z tych też względów Sąd stwierdził nieważność wskazanych w sentencji wyroku decyzji. Sąd uchylił również decyzję SKO z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], albowiem naruszają one art. 30 ust. 9 w związku z art. 3 pkt 11 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię – SKO wadliwie przyjęło, że zmiana miejsca zamieszkania strony po wydaniu decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych skutkuje zmianą właściwości organu w sprawie umorzenia należności z tego tytułu. Na obecnym etapie postępowania SKO rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r., z uwzględnieniem wskazanego wyżej sposobu rozumienia art. 30 ust. 9 u.ś.r. Z uwagi opisane wyżej uchybienia, skutkujące wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.