II SA/Rz 1052/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 1052/15 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (określany dalej jako: GITD) w W. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (określany dalej jako WITD) z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] orzekającą o nałożeniu na W. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod [...], kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiadał warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 4 pkt 9, pkt 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 20 ust. 1, ust. 1a, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., określanej dalej jako "u.t.d.") oraz § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31.12.2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r., poz. 305 – zwane dalej "rozporządzeniem z 31.12.2002 r.") oraz lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] października 2014 r. w miejscowości Z. przeprowadzona została kontrola drogowa autobusu marki Iveco o nr rej. [...]. Pojazdem kierował R. P., który wykonywał krajowy transport drogowy osób na linii regularnej S. – T. – G. – Z. i działał na rzecz przedsiębiorcy W. B. wykonującego przewóz na podstawie zlecenia wykonania przewozów przez firmę: A Sp. z o.o. z siedzibą w T. W trakcie kontroli ustalono, że kontrolowany pojazd nie posiadał tablic kierunkowych. Z kontroli sporządzony został protokół z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Pierwszą decyzję (nr [...]) o nałożeniu na W. B. kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] listopada 2014 r. Decyzja ta w administracyjnym toku instancji została uchylona mocą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WITD decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] nałożył na W. B. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W ocenie organu brak tablicy kierunkowej w autobusie stanowi element warunków technicznych pojazdu, nie zaś – jak twierdzi strona – wyposażenie i oznakowanie. Ponadto z umowy o powierzeniu przewozów pomiędzy zleceniodawcą (Spółka A) a zleceniobiorcą (W. B.) wynika, że to zleceniobiorca odpowiada za stan techniczny pojazdu, naruszenia przepisów u.t.d. i ustawy o czasie pracy kierowców. Z akt sprawy nie wynika także, by W. B. wystąpił do zleceniodawcy o dostarczenie tablic kierunkowych. Tym samym nie potwierdził należytą dbałość w trakcie wykonywanych przewozów. Brak jest przesłanek wyłączających jego odpowiedzialność. W odwołaniu W. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie poprzedzającego ją postępowania administracyjnego, ewentualnie zmianę kwalifikacji naruszenia na określone w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. – jako wykonywanie przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów oraz zmianę adresata decyzji na wykonawcę przewozu, tj. przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. z/s w T. Oddział w S. Odwołujący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania wyrażające się uznaniem, że tablice kierunkowe, w które winien być wyposażony autobus wykonujący regularny przewóz pasażerów, zalicza się do warunków technicznych pojazdu a nie jego wyposażenia. W ocenie odwołującego to A Sp. z o.o. jako podmiot posiadający zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób i jako powierzający wykonywanie kontrolowanego przewozu winien ponosić odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie. Zarzucił nadto naruszenie art. 92a ust. 1 i ust. 3 oraz lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy poprzez bezpodstawne ich zastosowanie oraz rażące naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu o jakim mowa w art. 18 u.t.d. Do wykonywanie takich przewozów używane są m. in. autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym (art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Zgodnie zaś z § 18 ust. 1 rozporządzenia z 31.12.2002 r. autobus powinien być wyposażony w m. in. tablice kierunkowe – na autobusie regularnej komunikacji publicznej (pkt 13). Nadto zgodnie z § 21 ust. 1 cyt. rozporządzenia winien być wyposażony w tablice kierunkowe - czołowa i boczna, przy czym autobus ten kursujący na linii oznaczonej numerem lub litera – również w tylną i wewnętrzną. Wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 5000 zł. Organ uznał, że w toku kontroli bezspornie ustalono, że w dniu [...] października 2014 r. wykonywany był krajowy transport drogowy osób na linii regularnej S. – T. – G. – Z. Zarówno za przednią jak i boczna szybą pojazdu nie zostały umieszczone tablice kierunkowe z nazwą miejscowości, który to wymóg wynika z § 18 ust 1 rozporządzenia z 31.12.2002 r. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, że tablice kierunkowe nie mieszczą się w pojęciu warunków technicznych. Wskazując na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych GITD stanął na stanowisku, że tablice kierunkowe należą do warunków technicznych autobusu. Powyższe wynika z faktu, że § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia zamieszczony został w dziale III zatytułowanym "warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" i rozdziale 5 zatytułowanym "warunki dodatkowe" tego rozporządzenia. Z uwagi na umieszczenie przepisu w dziale dotyczącym warunków technicznych pojazdu, warunki dodatkowe należy zaliczyć do warunków technicznych pojazdu. Nadto art. 66 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zawierający delegację do wydania rozporządzenia w sprawie m. in. koniecznego wyposażenia pojazdów mieści się w rozdziale I działu III zatytułowanym "warunki techniczne pojazdu", to zaś świadczy o szerszym zakresie pojęcia. GITD uznał, że wbrew stawianym zarzutom to odwołujący jest odpowiedzialny za zaistniałe naruszenie, a nie A Sp. z o.o., co wynika z § 4 ust. 2 umowy z dnia 27 sierpnia 2014 r. o usługi przewozowe zawartej pomiędzy ww. stronami. Z treści tego zapisu wynika, że to odwołujący ponosi odpowiedzialność za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kwestie obowiązku umieszczania tablic kierunkowych w autobusie, którym wykonywany jest przewóz osób na linii regularnej, uregulowane zostały w rozporządzeniu z 31.12.2002 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 66 ustawy Prawo o ruchu drogowym, która to ustawa, na mocy art. 4 pkt 22 lit. o u.t.d. jest jednym z aktów prawnych regulujących warunki i obowiązki wykonywania przewozu drogowego. GITD uznał również, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad wynikających z K.p.a., nie doszło do naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie przepisów u.t.d. są określone w sposób sztywny i organ nie ma możliwości ich miarkowania. Odwołujący nie przedstawił żadnych dowodów mogących być podstawą do zwolnienia go z odpowiedzialności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożył W. B., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w celu ustalenia podmiotu faktycznie odpowiedzialnego za powstanie nieprawidłowości, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że tablice kierunkowe, w które winien być wyposażony autobus wykonujący regularny przewóz pasażerów, zalicza się do warunków technicznych pojazdu, a nie jego wyposażenia. Zarzucił także naruszenie art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 915 ze zm.) poprzez bezzasadne uznanie go za podmiot ponoszący odpowiedzialność, w sytuacji, gdy to A Sp. z o.o. posiada zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób nr [...] wydane przez Starostę [...] i jako podmiot powierzający wykonywanie kontrolowanego przewozu winną tą odpowiedzialność ponieść. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 92a ust. 1 i ust. 3 oraz lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy poprzez bezpodstawne ich zastosowanie oraz rażące naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że kontrolowany w dniu [...] października 2014 r. przewóz realizował na podstawie art. 5 ustawy Prawo przewozowe. Tymczasem organ odwoławczy powołując się na § 4 ust. 2 umowy z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawartej pomiędzy skarżącym a A Sp. z o.o. uznał "nadrzędność" tego zapisu nad przepisami prawa materialnego, a konkretnie art. 5 ustawy Prawo przewozowe i usankcjonował odpowiedzialność skarżącego. Dokonana przez organ odwoławczy interpretacja zapisu zawartego w § 4 ust. 2 umowy, jest błędna. Zapis ten stanowi, że zleceniobiorca oświadcza, że znane są mu przepisy ustawy o czasie pracy kierowców i zobowiązuje się do ich przestrzegania. Wbrew stanowisku organu nie zawiera odniesienia do przepisów u.t.d. Zatem to A Sp. z o.o., jako faktyczny wykonawca przewozu regularnego, ponosi odpowiedzialność za niewyposażenie autobusu wykonującego regularny przewóz osób w tablice kierunkowe. Nadto błędnym jest stanowisko organu, że tablice kierunkowe wchodzą w skład warunków technicznych pojazdu, a nie jego niezbędnego wyposażenia. Podał, że "warunki techniczne pojazdu" dotyczą sprawności samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych. Natomiast dodatkowe wyposażenie – jakim są tablice kierunkowe – nie rzutuje na warunki techniczne pojazdu. Zatem ewentualną odpowiedzialność należy rozważać jako naruszenie lp. 2.5.2 za niespełnienie wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu jest więc legalność zaskarżonej decyzji, a który przy sprawowaniu tej kontroli – jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej "P.p.s.a." – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy administracji naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Dokonując kontroli według wskazanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego podlegały uchyleniu w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie sporne było to, czy tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania czy też do warunków technicznych pojazdu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje w tym względzie rozbieżność. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd, iż z uwagi na brak precyzji w regulacji zawartej w § 18 oraz § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r., Nr 32, poz. 262) dotyczących stwierdzenia, czy tablice kierunkowe należą do wyposażenia pojazdu, czy stanowią element warunków technicznych pojazdu, należy odwołać się do załączników do u.t.d., które stanowią integralną część tej ustawy. W załączniku nr 3 ustawodawca czyni rozróżnienie pomiędzy "warunkami technicznymi", a "wyposażeniem i oznakowaniem" autobusu. Przy takim rozróżnieniu zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna nakazuje uznać, iż tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu, należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie warunków technicznych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24.01.2013 r., II SA/Bk 754/12 Lex 1334215, WSA w Krakowie z dnia 4.03.2014 r., II SA/Kr 1042/13, Lex 1443818, WSA w Olsztynie z dnia 26.08.2014 r., II SA/Ol 646/14, Lex 1503855). Podkreśla się przy tym, że nie jest uprawniony pogląd, iż ustawodawca nie dokonuje rozróżnienia między "warunkami technicznymi" a "wyposażeniem" autobusu. Ustawodawca dał temu bowiem wyraz w załączniku nr 3 pod liczbą porządkową 2.5 i tak wykonywanie przewozu autobusem, który – 2.5.1. – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 15 000 zł, natomiast wykonywanie przewozu autobusem, który – 2.5.2. – nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 2 000 zł. Błędne zatem zakwalifikowanie przez organy obu instancji stwierdzonego naruszenia w zakresie braku tablic kierunkowych w autobusie (skontrolowanym w dniu [...].10.2014 r.) jako odpowiadającego l.p. 2.5.1. zał. nr 3 do u.t.d., zamiast l.p.2.5.2. Sad uznał za naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji prowadzące do uwzględnienia skargi. Trzeba również podkreślić, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. powołanej w podstawie prawnej skarżonej decyzji podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 zł za każde naruszenie. Przepis ten określa odpowiedzialność administracyjnoprawną i jego treść nie pozwala na wątpliwości, iż adresatem kary pieniężnej może być wyłącznie ten kto faktycznie wykonuje przewóz i narusza warunki określone w u.t.d. (a zatem ten przewoźnik, który popełnił delikt administracyjny, nie zaś ten, który zlecił wykonanie przewozu). Stąd też zarzut skarżącego, że odpowiedzialność za stwierdzone w dniu [...] października 2014 r. naruszenie winien ponieść zleceniodawca przewozu, tj. A Sp. z o.o. z/s w T. (wg umowy z dnia [...].08.2014 r. – k. 13 akt organu I instancji) nie jest trafny i tym samym nie zasługuje na akceptację Sądu. Sąd nie podziela także zarzutu skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6-8 K.p.a. i argumentacji w niej zawartej, a mającej wspierać tenże zarzut. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy (i jego analiza), nie daje żadnych podstaw do przypisania organom orzekającym w sprawie niniejszej zaniedbania obowiązków proceduralnych, w szczególności wynikających z przepisów wskazanych w skardze i nadto w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który w uzasadnieniu skargi w żaden sposób nie został rozwinięty. Z tych względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym prowadzeniu postepowania organy uwzględniają ocenę prawną i wskazania powyżej wyrażone, stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a.