II SA/Rz 1052/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Ł. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymujące postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "PNIB" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] nakładające na Ł.B. ( dalej: "skarżącego") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł oraz opłatę w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku znak: [...] nakazał Ł. B. dokonać rozbiórki zjazdu o nawierzchni betonowej z działek nr ewid. 1411 i 1413 położonych w I., wykonanego na działce nr ewid. 1372, na długości działki na ewid. 1411. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 roku znak: [...], WINB utrzymał w mocy w/w decyzję. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1400/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi I. Pr. i Ł.B. na ostatnio wymienioną decyzję, z uwagi na cofnięcie skargi. W dniu 28 listopada 2017 roku PINB przeprowadził kontrolę zjazdu o nawierzchni betonowej z działek nr ewid. 1411 i 1413 położonych w I.. Podczas oględzin organ I instancji stwierdził, że obowiązek wynikający z decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2016 roku znak: [...]nie został wykonany. Upomnieniem z dnia 19 grudnia 2017 roku znak: [...] skierowanym do Ł.B. organ powiatowy wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 roku znak: [...], pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone w dniu 22 grudnia 2017 roku. Z uwagi na brak wykonania w/w obowiązku rozbiórki, organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy, wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej i postanowieniem z dnia [...] maja 2018 roku znak: [...]nałożył na Ł.B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000,00 złotych, doliczając 68 zł na koszty opłaty egzekucyjnej za wydanie ww. postanowienia. Na w/w postanowienie zażalenie wniósł Ł.B.. W zażaleniu podniósł, że niemożliwość utrzymania zjazdu w zgodzie z przepisami skłoniła go do zmiany koncepcji dojazdu do swojej nieruchomości. W związku z powyższym wystąpił do Burmistrza Gminy o zezwolenie na lokalizację dwóch zjazdów z ulicy K. (wskazuje na decyzję z dnia 14 kwietnia 2015 roku), a pismem z dnia 9 grudnia 2015 roku zgłosił Staroście Powiatowemu zamiar wykonania robót budowlanych dotyczących zjazdu, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Po naniesieniu koniecznych aktualizacji do projektu budowlanego zamiennego wystąpił o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w I. na działkach o nr ewid. 1411 i 1413 (celem budowy garażu podziemnego). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku znak: [...]. Wyjaśnił, że aby posadowić garaż podziemny, najpierw musiał zakończyć wcześniejszą procedurę legalizacyjną, co miało miejsce przy udziale organu I instancji. Wskazuje, że projekt na zjazd zastępczy jest zatwierdzony, niemniej jednak nie może w chwili obecnej rozebrać aktualnego zjazdu i wybudować zastępczego, ponieważ spowodowałoby to utratę dostępu do nieruchomości. Podnosi, że istotą nowej koncepcji jest uzyskanie dostępu do nieruchomości tylko poprzez garaż podziemny, zaś likwidacja dotychczasowego zjazdu skutkuje brakiem dojazdu do jego nieruchomości. Wraz z zażaleniem wnosi o wstrzymanie czynności oraz postępowania egzekucyjnego. PINB nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia, przekazał je na podstawie art 133 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") organowi II instancji, jednocześnie informując ten organ o złożonych przez Ł.B. zarzutach. WINB nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku, organ I instancji prawidłowo przystąpił do wykonywania czynności mających na celu wyegzekwowanie wykonania rozbiórki. Jako uzasadniony uznał również rodzaj i wysokość zastosowanego środka egzekucyjnego. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wskazał, że zgodnie z art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1314; dalej: "u.p.e.a."), organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Wstrzymanie czynności lub postępowania egzekucyjnego następuje w drodze postanowienia. Stosownie do § 1 tego przepisu nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 roku sygn. akt: II OSK 86/10 za "szczególnie uzasadnione przypadki" można uznać tylko takie sytuacje, które zostały spowodowane przyczynami niezależnymi od zobowiązanego. Przede wszystkim za takie przypadki należałoby uznać wypadki losowe, a także stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego. Takich organ nie stwierdził. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: -art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek mógł być wykonany przez inny podmiot; -art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 K.p.a. poprzez przedwczesne wydanie postanowienia przed rozpatrzeniem całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pozbawienie go w ten sposób dostępu (dojazdu) do własnej nieruchomości; -art. 124 § 2 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów zażalenia, skutkiem czego uniemożliwiono stronie poznanie, a przede wszystkim zrozumienie powodów wydanego rozstrzygnięcia; -art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez nie wstrzymanie czynności oraz/lub postępowania egzekucyjnego pomimo wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Na tych podstawach wniósł o: 1. uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...]; 2. zasądzenie od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że grzywnę można nałożyć tylko w sytuacji, gdy nikt nie może wykonać obowiązku za zobowiązanego. Sprawa dotyczy rozbiórki zjazdu (zapewniającego obecnie jedyny dostęp do nieruchomości) i oczywistym jest, że obowiązek może być wykonany przez inny podmiot. Zaskarżone postanowienie nie uwzględnia faktu, że wykonanie obowiązku rozbiórki zjazdu doprowadzi do utraty jedynego połączenia nieruchomości z drogą publiczną, do czego organ II instancji nie odniósł się w swoim postanowieniu pomimo postawionych w tym przedmiocie zarzutów. Podniósł także, że w art. 24 § 6 u.p.e.a. brak jest definicji szczególnie uzasadnionego przypadku wskazując, że skoro wstrzymanie postępowania egzekucyjnego/czynności egzekucyjnej następuje z urzędu, a nie na wniosek, to organ powinien przeanalizować czy podniesione argumenty mogły stanowić podstawę podjęcia przez organ czynności nadzorczych z urzędu. Utrata dostępu do nieruchomości - w sytuacji, gdy korzystanie ze zjazdu nie powoduje utrudnień czy zagrożeń dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, właściciela i zarządcy drogi oraz interesu społecznego - jest okolicznością która jego zdaniem winna być oceniona w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew postawionym zarzutom w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji znalazła się argumentacja dotycząca braku podstaw do wstrzymania czynności, czy postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz.2188 ze zm.)sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości lub części jest zgodnie z art 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), z kolei warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie dotyczy nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku polegającego na rozbiórce zjazdu o nawierzchni betonowej z działek ewid. 1411 i 1413 położonych w I. wykonanego na działce ewid. nr 1372 na długości działki ewid. nr 1411. Dokonując kontroli w tak zakreślonej kognicji, sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania jak również przepisów prawa materialnego. W obrocie prawnym znajduje się ostateczna i prawomocna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nakładająca na Ł.B. obowiązek rozbiórki zjazdu o nawierzchni betonowej z działek nr 1411 i 1413 położonych w I., wykonanego na działce ewid. nr 1372, na długości działki ewid. nr 1411. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1400/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z powodu cofnięcia skargi umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na tą decyzję. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2017 r. [...] stwierdzono, że przedmiotowy zjazd nie został rozebrany. W dniu 19 grudnia 2017 r. wystosowano do Ł.B. upomnienie wzywając do wykonania obowiązku rozbiórki oraz pouczając, że w przypadku nie wywiązania się z nałożonego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Ł.B. odebrał upomnienie w dniu 22 grudnia 2017 r. W dniu 25 maja 2018 r. wystawiono tytuł wykonawczy i postanowieniem z tej samej daty nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Analiza przeprowadzonego postępowania nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły m.in. przepisy, ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ; dalej: "u.p.e.a.") Przed wszczęciem postępowania skierowano do skarżącego upomnienie, o którym mowa w art 15 § 1 u.p.e.a. Po odczekaniu przewidzianego terminu wystawiono tytuł wykonawczy odpowiadający wymogom z art 27 u.p.e.a., a w konsekwencji nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł, na podstawie art 119 i n. u.p.e.a., dochowując w ten sposób niezbędnych wymogów zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Również rodzaj jak i wysokość nałożonego środka nie budzą wątpliwości Sądu. Z art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W związku z tym zarzuty skarżącego, co do tego, że obowiązek mógł zostać wykonany przez inną osobę są bezzasadne. Również wysokość nałożonej grzywny nie budzi wątpliwości. Została orzeczona w wysokości 1000 zł podczas gdy przepis przewiduje możliwość wymierzenia grzywny w wysokości do 10000 zł. Odnosząc się natomiast do postawionych zarzutów niewykonalności nałożonego obowiązku stwierdzić należy, że dla ich oceny istotny jest zakres i przedmiot postępowania. Stosownie do art 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia. Zarzuty i zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fine u.p.e.a.) to jednak odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Zgodnie z art. 122 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny doręcza się zobowiązanemu razem z odpisem tytułu wykonawczego. Oznacza to ograniczenie zarzutów jakie w zażaleniu na to postanowienie mogą być sformułowane, w porównaniu z argumentami formułowanymi w dopuszczalnym na tym etapie postępowania środku zaskarżenia w postaci zarzutów o jakich mowa w art. 33 u.p.e.a. W związku z tym zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia może być oparte tylko na innych zarzutach, niż przynależne do katalogu art. 33 § 1 u.p.e.a. Treść art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje bowiem rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. Ze swej istoty zażalenie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia może zatem dotyczyć zarzutów o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego. Z tych względów w postępowaniu zażaleniowym nie jest dopuszczalne powoływanie na okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzuty. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku (zob. wyroki NSA z dnia 15 września 2015 r., II OSK 117/14; 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13; 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; 7 grudnia 2011 r., II OSK 1822/10; 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2098/15; również P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408). Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.